earticle

한국어

1. 연구목적 및 배경 ◆ 연구배경 - 국민연금은 적정 수준의 노후소득보장을 달성하지 못한 채 다양한 문제 에 직면함. 인구구조 변화, 초고령사회의 증가될 부양비용에 대한 우려 등으로 국민연금의 소득보장 강화를 위한 환경은 우호적이지 않음 - 시장주의를 선호하는 윤석렬 정부의 연금개혁의 방향은 국민연금의 기 능을 축소하는 방향으로 진행될 가능성이 상당함. 제5차 국민연금재정 계산 착수를 기점으로 국민연금기금에 대한 다양한 우려와 재정안정을 중심에 둔 개혁 논의 가속화 - 그러나 국제 수준에서 노후빈곤의 심각성이 해결되지 않고 있고, 노후소 득보장을 위한 다층체계는 고용의 지위나 소득 및 자산 규모에 비례함. 그러므로 공적연금을 통한 노후소득보장제 강화의 필요성은 어느 때보 다 강하게 대두됨 ◆ 연구목적 - 한국 공적연금의 현주소와 노후 빈곤의 상관관계를 통한 국민연금 강화 의 필요성 도출 - 공적노후소득보장체계 구조개혁을 위한 기초보장제도와 공적연금의 관 계재고를 통한 국민연금 중심 구조개혁의 논거 제시 - 공적노후소득보장 강화를 위한 국민연금 중심의 구조개혁방안 제시 2. 주요 연구 대상 및 방법 - 공적연금의 제도적 역사적 의미 및 특징 - 신자유주의 개혁에 따른 공적연금 변화의 결과와 한국 다층소득보장체 계의 현황과 문제 - 국민연금 소득보장성 하락의 배경과 공적연금 보장성 강화의 근거 - 공적노후소득보장 제도인 기초보장-기초연금-국민연금의 제도적 특징 비교 - 기초연금 개혁방안 분석 및 대안적 방향 - 문재인 정부 시기 국민연금 개혁 방안 비교 및 분석 - 국민연금 중심의 구조개혁 방안으로 보충적소득보장제도(GIS) 3. 연구내용 ◆ 국민연금 소득보장 강화의 필요성 공적연금의 본원적 의미와 위기 - 공적연금의 목표는 사회구성원 전체를 보호하는 체계로서 노령‧장애‧ 사망 등 사회적 위험에 처했을 때 적정 생활 보장(보편성과 적절성), 세대 내‧세대간 연대를 촉진(계층간 통합과 지속가능성)과 노후 준비 여력이 없는 계층과 저소득층에게 더 높은 소득 제공(재분배와 적절성)임 - 공적연금은 강제가입, 불충분한 소득자를 위한 소득재분배 기능, 국가의 공공기관에 의해 관리 및 운영되는 특징을 가짐 - 공적연금의 민영화는 재정운용상의 부과방식 지양과 적립기금 신설, 연기금 투자 포트폴리오의 다양화를 통한 금융시장으로 직접투자, 개인계 정 신설로 나타남. 개인계정을 제외한 요소들이 이미 국민연금에도 적용 되고 있음. 공적연금으로서 국민연금의 위상을 강화하기 위한 제도적 측 면의 소득보장 강화가 대두됨 - 한국의 다층노후소득보장체계는 0층과 1층의 기초연금, 장애인연금, 국 민연금, 특수직역연금이 있고, 2층 이상의 개인연금, 퇴직연금 등이 있 음. 그러나 0층과 1층의 포괄성 대비 2층 이상의 포괄성을 비교한 결과, 다층체계는 공적소득보장의 정책적 목표를 대행하기 어려운 다양한 한 계점 발견됨. 그러므로 공적연금의 개편 방향으로 다층체계 소득보장이 모색되는 것은 적합하지 않고, 오히려 이러한 방식은 공적노후소득보장 의 책임을 개별화, 시장화하는 것으로 볼 수 있음 한국의 노후 빈곤과 국민연금 소득대체율 하락의 원인 - 한국 노인인구 소득빈곤율은 43.4%, OECD 국가 평균인 13.1%에 비해 세 배 이상 높음. 한국의 노인인구 소득이 이처럼 낮은 가장 중요한 이유 는 공적이전소득이 상대적으로 낮기 때문으로, 37개 회원국 중 23개국 에서 공적 소득 이전이 노인 총소득의 절반 이상을 차지하는 반면, 한국 은 25% 수준으로 하위 3개국에 속함 - 국민연금의 모수개혁 결과 국민연금의 소득대체율은 70%에서 40%로 하락 중임. 제1차 재정계산 이후 소득대체율 인하가 연금개혁의 골자로 진행되면서, 재정안정 중심의 연금개혁이라는 경로의존성 발생 - 그러나 한국의 공적연금 지출비율은 GDP 대비 2.8%(2017년)수준임. OECD 평균은 2010년 이후 7%를 상회하였고, 정부총지출 대비 공적연 금 지출 비율에서도 18.4% 수준임. 반면 한국은 절반인 9.4%수준임. 이 러한 비교를 통해 알 수 있는 점은 국민연금의 소득대체율을 위한 재정지출 여력은 충분함. 제5차 재정계산과정에서 재정중심의 경로의존성에서 탈피해서 국민연금의 소득보장 강화를 위한 개혁 의제가 상정되어야 심 각한 노인빈곤 문제를 해결할 수 있음 ◆ 한국의 공적 노후소득보장체계의 비판적 검토 노인 소득보장체계 구성과 관계: 국민기초생활보장제도, 기초연금, 국 민연금 - 노후소득보장제도를 논의하면서 국민기초생활보장제도가 언급되는 이 유는 빈곤가구 중 노인인구가 차지하는 약 30%로 가장 비중이 높기 때 문임. 노인인구를 대상으로 하는 소득보장정책이 3가지나 형성되어 있 음에도 각기 제도는 중첩되거나 기준이 모호한 문제를 가지고 있음 - 국민기초생활보장제도의 수급자는 기초연금 수급자로서의 자격에서는 배제됨. 이는 기초연금이 70% 소득하위 노인에게 적용되면서도 국민연 금과의 관계성을 바탕으로 설계되어 이중 급여라는 혼란을 불러일으킴 - 노인인구 중 국기법 수급자는 9%이며, 국기법 수급자의 31%가 노인이므 로 노인만 분리하는 범주형 공공부조의 설계 가능성도 생각해볼 수 있음 - 기초노령연금은 국민연금 소득대체율 축소와 함께 도입되어 국민연금 의 보완적 성격을 갖는 것처럼 보임. 하지만 현 세대 노인빈곤 문제의 해 결(단기 과제)과 미래의 소득대체율 보완(장기 계획)은 시점이 불일치하 여 보완의 역할을 제대로 설정하지 못하고 있음 - 기초연금이 갖는 또 하나의 문제점은 기초노령연금 도입 당시 소득하위 70%의 기준이 제도 도입 15년 후에도 여전히 유지되는 것임. 기초연금 은 국민연금과의 연계성을 유지한 채 적용 방식은 (공공)부조로 이루어 져 기초보장제도와 국민연금 양쪽에 영향을 끼치고 있음. 제도적 중첩, 적정한 소득보장의 기능 부족, 세대간 형평성 같은 해석 오류의 대상이 되면서 한편으로는 공적연금의 대안처럼 위상이 높아지기도 함 공적 노후소득보장제도에서 국민연금의 현황과 위치 - 국민연금 수급자 현황: 2022년 5월 현재 586만 노인인구가 국민연금 수급자가 됨. 노인인구의 60% 수준임. 매년 1차 베이비부머세대가 은 퇴자로 진입하는 숫자가 40만에 이름 - 국민연금제도 성숙에 따른 로드맵: 기초연금은 현 시점의 빈곤노인에게 적용되는 보충 연금으로서의 역할을 명확히 하고 국민연금의 성숙에 따 른 저연금자 대상 소득보장체계를 재구성하는 것이 필요함 ○기초연금 중심 개혁방안 검토 - 국민연금 제도 불신에 기인한 기초연금 강화(안): 국민연금의 불안정성 을 재정수지 불균형으로 정리하고, 보험료를 올리기 어렵다는 가정 하에 조세부담의 기초연금을 강화하고 국민연금의 역할은 기대하지 않음 - 선별주의 강화를 통한 빈곤층 표적화(안): 경제 논리에 기반하여 공적연 금은 적금의 형태로 소득비례 방식으로 운영하고 기초연금은 생계가 어 려운 노인들에게 제공하자는 주장 - 재구조화를 통한 이원적 연금체계(안): 국민연금 산식에서 A값의 존재가 불필요한 소득재분배를 만들고 있고, 특히 소득신고가 불확실한 자영업 자나 저연금자들에게 부당한 소득이전을 가져다 준다는 주장. A값과 B 값을 분리하여 보편기초연금+완전비례연금이라는 이원적 구조로 전환 하되 기초연금은 전액 국고로 하여 15% 소득대체율을 보장하고 수당으 로 운영 ○기초연금 중심 개혁방안의 문제점 - 가입자와 수급자 사각지대 혼용: 기초연금강화론의 주장은 가입사각지 대를 미래의 제도 문제로 인식하여 기초연금으로 최소한의 보장을 주장함. 하지만 가입사각지대 문제는 제도를 운영하면서 개선해야 할 과제이 며, 현재는 국민연금이 성숙하면서 수급자 사각지대에 집중해야 함. 현 재 노인인구는 가입기간을 채우지 못한 수급자와 저연금자가 동시에 존 재함. 따라서 이들을 표적화해서 기초연금과 보충연금의 기능을 세분화 해서 접근하는 게 필요함 - 형평성 문제(이중재분배 구조): 기초연금강화론자는 기초연금과 국민연 금의 A값에 소득재분배 기능이 포함되어 있어 이중의 재분배를 만들고 있어 불공평하다고 주장함. 조세로 재정지원되는 기초연금의 재분배는 납세자들을 대상으로 하며, 국민연금 A값의 소득재분배는 가입자와 소 득상하한선이 규정되어 있는 제한된 재분배체계임 - 통계데이터의 주관적 활용: 기초연금강화론자들은 다층체계에 대한 수 용적 태도를 보이는데, 다층체계의 안정적 구조를 위해서는 퇴직연금의 기능 강화가 필수적임. 그러나 퇴직연금도 40년 가입을 기준으로 하므로 국민연금 40년 가입은 불가능하고 퇴직연금은 유지가능하다는 자의적 판단은 통계데이터를 편의적으로 활용한 결과임. 또한 기초연금 소득대 체율은 A값을 기준으로 하여 더 과대평가되고 있음. 소득대체율의 소득 기준도 논의가 필요함 ○소결 - 기초연금과 국민연금의 현황을 볼 때 국민연금 수급자가 60%를 넘고 있 어 국민연금 중심의 소득보장체계를 구상해야 할 시점임. 그러나 기초연 금강화론의 주장은 국민연금이 불안정하다는 전제하에 기초연금으로 최 소한의 소득보장 구조를 형성하자고 함. 기초연금 중심으로 제도를 재편 할 경우, 재정부담이나 제도의 정합성에 대한 판단이 다름 - 무엇보다도 현재 기초연금은 수급률 70%를 기준으로 설정하여 소득기준의 설득력이 떨어지고, 연금수급자와 국기법 수급자 사이에서 정확한 대상을 정하지 못하고 양 제도에 영향을 미치고 있음 - 국민연금 성숙기라는 이행단계에 맞는 제도의 역할을 정립하기 위해 기 초연금 수급대상을 70%로 제한하는 기준을 소득 기준으로 재설정해야 함. 다만 소득기준으로 할 때 국민연금 수급자와 저연금자, 미연금자 등 이 빈곤 노인 안에 포함되어 있으므로 이에 대한 기준을 정하는 것이 필 요함 ◆ 국민연금 개혁방안 비교·분석 ○문재인정부의 4가지 개혁방안 - 문재인 정부가 제출한 연금개혁안은 현행유지안과 3개의 개혁안으로 개 혁안은 첫째, 기초연금 40만원으로의 인상과 국민연금 유지, 둘째, 기초 연금 유지와 국민연금 소득대체율 45%로의 상향조정, 셋째, 기초연금 유지와 국민연금 소득대체율 50%로의 상향조정임 - 4가지 연금개혁방안 제안 배경은 노후소득보장체계의 넓은 사각지대, 낮 은 실질소득대체율, 재정적 지속가능성이란 문제와 국민연금제도발전위 원회 및 경제사회노동위원회 내에서의 국민연금의 역할과 재정안정에 대한 극명한 입장 차이였음 - 4가지 정책조합 중 현행유지안 이외 안은 평균소득자 공적연금 급여액이 ‘최저노후생활보장(National Minimum)’이라는 정책목표를 달성하게 되어 있음 - 문재인정부의 4가지 방안은 기초연금이 최저생활보장과 관련하여 중간 층 연금수급자와 저소득 연금수급자에 대해 어떠한 역할을 하는지가 모 호함경사노위 연금특위의 연금개혁 방안 - 2018~2019년 사이 경제사회노동위원회 연금개혁특위는 국민연금 보 험료율 인상과 소득대체율의 동시 인상을 추진하되, 보험료와 연금급여 의 수급불균형을 장기적으로 줄여간다는 원칙을 세운 바 있음 - 2050년 한국 노인인구 비율은 38.2%인데, 국민연금 소득대체율을 40% 로 유지할 때 2050년 기준 국민연금지출은 GDP의 5.8%, 소득대체율을 45%로 인상하면 2050년 기준 국민연금지출은 GDP의 6.1%, 소득대체 율을 50%로 인상할 경우 GDP의 6.5%로 예측되었음 - 궁극적으로 사회보험료 조정이 필요하다는 문제 인식은 광범위하게 공 유되었으나, 보험료 인상은 점진적으로, 이루어질 수 있다고 보았음. 재 정문제에 대한 해법은 세대 간 연대의 기반을 유지하는 것을 전제로 해야 함. 미래 수급권을 미리 기금으로 적립하기 위한 보험료율 조정이 아니 라 세대별 보험료 편차가 너무 커지지 않도록 하는 것이 조정의 목표 - 경사노위 연금특위 다수안이 추구한 우선인 목표는 국민연금제도가‘적 정한 노후소득보장을 통해 빈곤위험을 예방’하는 핵심 수단이어야 한다 는 것임 - 경사노위 연금특위는 핵심 의제인 국민연금 소득대체율과 보험료율 조 정에 대한 합의에 실패함. 미래세대의 노후소득보장 약화 문제 해결과 지속가능성을 높이는 국민연금 재정 기반 확충에도 실패 각 방안 비교 분석 - 본 연구에서는 공적연금체계 평가 요소로 적정성, 재분배 효과, 대상포괄 성, 재정적 지속가능성, 계층 간 통합성 5가지를 사용함 - 장점의 순위를 보면 노후소득보장강화 1안 및 연금특위다수안과 노후소 득보장강화 2안이 동일하게 순위가 높으며, 현행 유지안과 기초연금 강화방안이 동일하게 순위가 낮음 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 국민연금 중심 대안적 공적연금 재구조화 방안 ○기초연금-국민연금 GIS(보충적 소득보장)의 조합 - 이 방안은 현행 기초연금, 강화된 국민연금이 존재하는 가운데 GIS(guaranteed income supplement: 보충적 소득보장)를 더하는 방안임 - GIS는 노인빈곤 완화를 목표로 하여 저소득노인을 대상으로 하는 일반조 세 재원의 보충급여임. 이는 여러 노후소득보장제도들의 역할을 보완함 - GIS는 기초연금에 비해 사회적 요구에 따른 대상 범위와 급여수준에 대 한 더욱 유연한 접근이 가능함. 국민기초생활보장 급여보다 더 상향된 소 득 및 자산기준에 따라 상대빈곤 상태에 있는 노인까지 대상으로 포괄할 수 있으며, 사회 변화에 따라 대상범위와 목표 보장수준 및 감액률을 조 정하기가 여타 공적연금제도에 비해 쉬움 - GIS와 국민연금의 관계를 보면, 국민연금 수급률과 급여수준이 올라갈 경우 GIS 대상 범위는 줄어들게 되므로 국민연금 수급액이 증가하여 빈 곤예방 기능을 갖출 때 국민연금제도와 GIS가 합리적인 관계를 형성할 수 있음. 국민연금제도가 지금처럼 소득대체율을 낮게 유지한다면 GIS 와 국민연금제도가 역할 균형을 달성하기 어려움 - GIS와 기초연금의 관계를 보면, GIS는 기초연금을 기반으로 최저소득을 보장. 기초연금은 넓은 대상범위로 인해 급여수준이 높지 않으므로 소득 비례방식의 연금이나 보충적인 급여가 더해졌을 때 적절한 소득보장기 능을 할 수 있음. 즉, 저소득자에게 기초연금 급여를 기본으로 하고 여기에 GIS 급여를 더한 금액이 최저보장목표를 달성할 수 있도록 설정할 수 있음 ○정책방안 - 급여수준 및 대상범위 설정과 관련하여 GIS는 최대급여액과 감액률의 설 정이 중요함: - 저소득 노인에 대한 공공부조제도인 국민기초생활보장제도(의료급여 제 외)의 생계급여와 기초연금을 아예 일원화시켜서 최저선의 기초보장 역할 을 하도록 하고, 2층에서 국민연금 등이 적정소득보장 역할을 하도록 할 수 있음. 국민연금 미수급, 저연금 등으로 인한 생활비의 부족분을 GIS로 보충함