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1. 연구목적 ◆ 우리나라 헌법 제31조 제1항은 균등하게 교육을 받을 권리, 헌법 제31 조 제2항과 제3항, 교육기본법 제8조는 의무교육을 받을 권리, 교육기 본법 제9조 제2항은 학교의 공공성을 밝히고 있음. ◆ 교육을 받을 권리가 학교 교육을 통해 제대로 실현되기 위해서는 학교 운영이 원활히 이루어져야 할 것임. 학교 운영이 원활히 이루어지려면 학교 교육과 직·간접적으로 관련된 다양한 업무들이 학교 구성원들 사 이에 큰 갈등 없이 잘 수행되어야 함. ◆ 업무분장에 관한 갈등이 발생한 근본적인 이유는 코로나19 상황, 정보 통신기술의 발달로 학교 교육과 관련된 행정 및 지원업무가 증가했고 수행해야 할 업무량이 증가한 것에도 큰 영향이 있음. ◆ 각 직종별 지위 및 근무조건, 노사관계를 규율하는 법률이 상이한 것도 업무분장으로 생긴 갈등의 해소를 어렵게 하고 있음. ◆ 교원의 경우 행정업무를 교원 본연의 임무와 별개의 것으로 인식하는 경 향이 있고, 행정직원의 경우 초·중·고등학교 학교급 또는 학교 규모와 상관없이 행정실에서 수행하는 업무의 종류는 다양한데, 소속 인원은 아주 소수라는 인식이 존재함. 교육공무직의 경우는 최근 해당 인원이 늘고 무기계약직으로 전환했지만, 애매한 업무는 교육공무직이 담당하 게 된다는 인식이 있음. 이로 인해 ‘업무 핑퐁 현상’이 나타나기도 함. 초 등학교로 가면 이러한 직종 간 인식의 격차는 더 커짐. ◆ 이 연구에서는 업무의 총량 경감 및 업무의 외부화에 대한 검토와 함께, 업무분장 표준화를 위한 협의의 근거와 협의기구의 설치 단위 및 그 활 용에 대해 검토하였음. 2. 연구방법 ◆ 선행 문헌 연구 ◆ 교육청 자료 및 교육통계서비스(https://kess.kedi.re.kr/) 자료 참고 ◆ 온라인 설문조사 및 결과 분석 ◆ 4개 학교 세 직종 및 서울시교육청 실무자 면접조사◆ 3개 시·도교육청 소속 학교 대상, 정보공개 청구를 통한 업무분장 현황 파악 3. 연구내용 ◆ 학교 내 직종 간 업무분장의 갈등은 결국 교육 손실로 이어질 것임. 이는 학교라는 교육공동체의 유지, 발전에 저해 요인이 될 소지가 다분함. ◆ 이 연구는 지금 상태에서 세 직종을 만족시키는 합리적 업무분장은 가 능한가. 달리 말해 업무분장만을 따로 떼어 현재의 직종 간 갈등구조를 개선할 수 있는가라는 의문에서 출발했다고 할 수 있음. 또한 의사결정 권을 갖고 있는 학교장을 비롯한 관리직을 견제의 대상으로 보아야 업 무분장으로 인한 갈등 해소 등 원활한 학교 운영이 가능한가에 대해 고 민하였음. 이에 대한 해결의 실마리는 학교가 교육공동체이자 학교 교 육행정의 최소단위 집행 완결체라는 점에 근거하여 찾고자 하였음. ◆ 각 직종이 업무 핑퐁을 하지 않고 주어진 업무를 원활히 수행하기 위해 서는 직종 사이 협력과 연대가 바탕이 필요함. 이는 아래 4.에서 언급한 사항들과 함께 필요한 조건이 될 것임. 그런데 이를 끌어내기 위해서는 협의내용을 공식화할 수 있는 제도적 형태의 협의기구가 필요하다고 판 단됨. ◆ 업부분장 협의의 주된 대상은 업무분장이 불분명한 경우, 새로이 생긴 업무가 미분장 상태인 경우일 것이고, 업무분장은 이루어졌으나 업무수 행 주체가 심하게 불합리하다고 느껴 이의제기 중이라면 이것도 협의의 대상이 되어야 할 것임. ◆ 제2장에서 알아본 학교내 종사자 및 업무갈등 현황은 다음과 같음. - (학생 현황) 2021년 「교육통계연보」를 보면, 유치원, 초등학교, 중학 교, 고등학교의 학생 수는 2021년 현재 5,706,984명으로 나타나며, 2019년 대비 2.6%p 감소. - (학교내 종사자) 초·중·고등학교에는 교사 외에 행정실 직원(일반직 공무원), 교육공무직, 비정규직 등 다양한 종사자들이 근무하고 있음. 학교내 종사자는 2021년 기준 929,973명에 이르고, 이중 교사가 53.9%, 공무원 7%, 교육공무직 등 학교비정규직이 39.1%임. 학교내 종사자의 신분이 교사, 일반직공무원, 교육공무직 등 다양하게 구성 됨에 따라 구성원들의 이해를 대변하는 단체도 다양한 편임. 종사자 현황을 살펴보면, 학교급별로 전체 교사 수를 살펴보면, 10년 전에 비 해 초등학교 8.2%p, 중학교 4.1%p, 고등학교 3.7%p 각각 증가함. 지난 10년간 전체 교원수의 증가와 함께 기간제 교원 비중이 증가하 였음. 초등 기간제 교원의 비중은 10년 전 4.4%에서 5.0%로, 중등은 12.8%에서 17.7%로, 고등은 12.1%에서 19.0%로 증가함. 유·초·중 등 학교의 전체 직원 수는 2019년 65,982명, 2021년 64,739명으로 1,153명이 감소되었고, 초등학교에서도 199명이 감소함(학교 직원 에는 국·공립학교에 근무하는 행정직 공무원과 국·공립학교 및 사립 학교 행정실 등에 근무하는 근로자 포함). 2021년 기준 유·초·중·고 등학교에 근무하는 교육공무직 근로자는 155,915명이고, 이 중 국· 공립학교 근무 인원은 138,781명(89.0%)를 차지함. 교육공무직의 직종은 상당히 다양하며, 조리사가 47,565명(30.5%)으로 가장 많고, 다음으로 돌봄전담사 16,321명(10.5%) 순임. ◆ 면접조사 결과를 보면, 학교현장에서 업무분장으로 인한 갈등이 실제 발생하고 있음이 확인되었음. 업무갈등은 직종 간에만 발생하는 것이아니라, 부장교사 또는 교사간에도 업무갈등이 발생하는 등 학교내 업 무갈등 수준이 심각한 수준에 이르렀음이 확인됨. 업무갈등이 발생하 는 원인에 대해서는 업무분장 기준이 명확하지 않은 점, 교장·교감의 관리능력 부족, 권위적 조직문화 등이 지적되었으나, 가장 근본적인 원 인은 인원 부족과 업무 과다에 기인한다고 보아야 할 것임. - 현재 업무갈등을 해소하기 위한 방안을 다음과 같이 제시할 수 있음. 첫째, 업무 과다 및 인원 부족 문제를 우선 해결해야 한다는 의견에 동 의하지 않을 수 없음. 현재의 과도한 업무량을 그대로 둔 채 업무분장 만 강조할 경우 직종 및 교사간 갈등만 더 부추길 우려가 있음. 둘째, 과도한 업무량의 축소가 필요하다는 점에 대해 이해관계자라면 누구 나 동의하지만, 아직 각급 학교의 업무 총량이 얼마나 되는지 업무량 측정이 정기적으로 이루어지지 않아서 문제 해결을 어렵게 하고 있 음. 정부가 나서서 각급 학교의 업무 총량을 정기적으로 측정하고, 업 무량 감축 목표를 설정하여 꾸준히 개선 노력을 기울여야 할 것임. 셋 째, 현재의 과도한 업무량이 감축되고 적정 수준에 도달을 전제로, 표 준업무분장표 내지 표준업무분장 가이드라인을 마련하고 권고할 필 요가 있음. 다만 학교 규모 등에 따라 일률적인 가이드라인 적용이 어 려울 수 있으므로, 표준업무분장의 적용에 대해 학교의 자율성과 재 량을 인정할 필요가 있음. 넷째, 앞서 살펴본 업무량 감축과 표준업무 분장표 권고가 사전예방적 기능으로 필요하다면, 현재 발생한 갈등을 해소하기 위해 교육지원청 또는 시·도교육청 등 학교밖에 업무갈등 해소를 위한 협의기구를 설치·운영하는 것이 바람직할 것임. 협의기 구에는 각 직종 대표자가 참여하도록 하고, 의결사항의 구속력과 실 행력을 담보할 수 있도록 법제화에 관한 논의도 필요할 것임. 다섯째그동안 정부는 교육행정 수요에 대응하여 행정직 공무원의 정원을 늘 리기보다 교육공무직을 확대하는 방향으로 인력을 운영하였음. 그 결 과 학교내 일반 근로자인 교육공무직이 교무 및 행정지원 업무뿐 아니 라 교사·공무원의 업무와 동일 또는 유사한 업무를 수행하는 상황이 발생하고 있음. 신분이 다른 두 직종이 동종·유사 업무를 수행할 경우 ‘동일가치노동 동일임금 원칙’ 위반 여부에 대한 논란이 발생할 수 있 다는 점에서 개선이 필요함. 행정실 소속 공무원이 근로자 신분의 교 육공무직에게 업무를 지시할 때 신분상 차이로 인해 어려움을 겪고 있 다는 점도 확인됨. 동종·유사 업무를 수행하는 교직원들의 신분을 통 일하는 등 인력 운영의 원칙을 확립하는 방향의 개선이 필요할 것임. ◆ 업무분장표 분석 결과를 보면, 학교운영위원회 업무, 방과후 업무, 계 약회계 업무, NEIS시스템관리 업무, 방송실 업무와 같이 교사, 공무원, 교육공무직 중 하나의 직종이 주로 담당하는 것으로 확인됨. 다만, 저 소득층 지원 업무, CCTV 업무, 안전관련업무, 기간제 등 채용 업무 등 은 업무분장표에 기재되지 않거나, 업무담당이 기재되더라도 3직종 간 에 명확한 방향성을 확인하기 어려운 것으로 조사되었음. 이번 조사가 직종간 누가 맡을 것인지 논란이 있는 일부 업무를 대상으로 한 조사라 는 점을 고려하면, 학교의 행정업무 전반에 대한 조사를 통해 실태를 파 악하고, 정기적·지속적으로 그 결과를 공개함으로써 학교내 이해관계 자들의 업무분담 결정에 도움을 줄 수 있을 것임. ◆ 제3장의 학교 업무에 대한 직종 간 업무분장에 대한 설문조사는 2022 년 8월 18일부터 9월 6일까지 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교, 특 수학교, 교육청 등에 재직 중인 교사(수석교사, 기간제 교사 포함), 교 감·교장, 교육전문직원, 일반행정직(공무원), 교육공무직 등을 대상으로 ‘학교업무의 배분을 위한 업무분장 표준화 및 제도적 기구 설립 방 안’에 대한 인식을 온라인 방식으로 조사한 것임. 설문에 참여한 인원 은 총 263명으로, 교사 집단 이외에는 9명밖에 응답하지 않음. 교원 이 외 다른 직종의 설문 데이터가 미비하여, 교원-일반행정직-교육공무직 간 비교 분석은 할 수 없었음. ◆ 주요 내용으로는 아래와 같은 특징과 시사점이 도출되었음. - 첫째, 학교업무의 중요도의 응답을 살펴보면, 교사들은 ‘각종 직원채 용 업무(기간제, 강사, 방역인력, 기타 인력 등)’, ‘회계업무(품의-계 약방법결정-견적-계약(주문)-검사(검수) 및 등록’, ‘안전 관련 업무 (각종 계획서 작성, 관련 사항 유관기관 보고)’ 등의 순으로 중요도를 높게 인식하고 있는 것으로 나타났음. 반면에 교사들은 학교업무 중 ‘교육홍보(홍보 계획, 학교 소식지, 교지발행, 홈페이지, sms문자 발 송, e-알리미 등)’, ‘방송실 운영(방송실 운영계획, 기자재, 교육영상 방송 및 학교행사 지원)’, ‘스마트 원격 기기관리(원격교육 관련 기자 재 운영 등)’ 등의 순으로 중요도를 낮게 인식하는 것으로 나타났음. 현재 해당 학교업무를 주로 수행하는 주체에 대한 인식을 묻는 문항 에서는 총 20개의 업무 중에서 17개의 업무를 교원이, 3개의 업무를 일반행정직이 주로 맡고 있다고 응답하였고, 앞으로 해당 업무를 누 가 주로 수행해야 하는지를 묻는 문항에서는 총 20개의 문항 중 일반 행정직이 14개, 교육공무직 6개를 주로 맡아야 한다고 응답하였음. - 학교업무와 관련해 갈등 해소를 위한 역할 조정을 담당해야 하는 기 관에 대한 인식을 살펴본 결과, 총 20개 업무 중에서 17개를 시·도교 육청이 담당해야 한다고 응답하였으며, 나머지 3개 업무에 대해서는 교육지원청이 담당해야 한다고 인식하는 것으로 나타났음. 교육지원청이 역할 조정을 담당할 필요가 있다고 응답한 업무로는 ‘스마트 원 격 기기 관리(45.3%)’, ‘교육홍보(36.2%)’, ‘방송실 운영(33.9%)’ 등 이었음. - 둘째, 행정업무경감 노력 관련 인식으로는 교사들에게 자신이 속한 교육청에서 이루어지는 직종 간 행정업무경감 노력에 대한 만족도를 확인한 결과, 7개 문항 모두에서 ‘매우 불만족’이라는 응답의 비율이 가장 높게 나타났음. 특히 학교 행정업무 경감을 위한 교육청의 역할 과 기능, 가이드라인 마련을 통한 업무분장, 갈등 발생 시 중재 역할 등에 관련된 문항에서는 ‘매우 불만족’이라는 응답이 50%를 상회하 고 있어 주목할 필요가 있음. - 셋째, 학교업무 특성과 역할 관련 인식으로는 학교 내에서 수행하는 업무(교사의 경우, 수업 이외의 행정적인 업무) 특성과 역할을 묻는 문항에서, 교사들은 “업무에서 보람을 느끼지 못한다(58.3%)”, “직종 간 업무 갈등으로 인해 스트레스를 받는다(74.8%)”, “내 업무가 아닌 일들을 해야 할 때가 있다(76.4%)”와 같이 학교업무 수행과 관련해 대체로 부정적인 인식을 보이고 있었음. 한편, 학교 내에서 수행하는 업무(교사의 경우, 수업 이외의 행정적인 업무)의 특성과 역할을 묻는 문항 모두에서 성별, 학교급, 경력, 학교 규모 등에 따라 집단 간에 통 계적으로 유의한 차이가 없는 것으로 확인됨. 학교 내의 업무 갈등으 로 인해 보람보다는 스트레스가 큰 것으로 확인되었음. - 넷째, 학교 내 직종 갈등에 대한 인식 및 현황을 확인하는 문항에서, 교사들은 학교업무정상화 사업추진 취지에 대해 긍정적으로 생각하 는 것으로 나타났으나(78.0%), 학교업무정상화 사업으로 인해 학교 내 직종 갈등이 줄어들었다고 인식하지는 않는 것으로 나타났음(67.3%). 또한 교사들은 현재 특정 업무 등으로 인해 학교 내 직종(교 원, 교육공무직, 일반행정직)의 업무 갈등이 존재한다고 인식하고 있 었으며(77.6%), 코로나19 이후 새롭게 생겨난 업무는 민주적인 절차 에 따라 합리적으로 분배되었다고 인식하지는 않는 것으로 나타났음 (72.1%). - 다섯째, 업무분장 표준안 작성 시 반영해야 할 기준에 대한 인식을 조 사한 결과, 업무 및 직종의 성격(34.59%), 업무 난이도(27.42%), 업 무 갈등 정도(19.0%), 업무 시간(11.29%), 보수(수당) 수준(5.38%), 기타(2.33%) 순으로 인식하는 것으로 확인됨. ‘기타’ 의견으로는 “교 사의 수업 자체를 업무로 보는 문화 정착 필요”, “문서 및 자료 수합형 공문 폐지”, “클라우드형 자료 집계 적극 도입”, “모바일 및 스마트 행 정 시스템 대폭 효율화” 등이 있었음. 업무분장을 위한 법적 협의체 신설 시 업무분담 방식에 대한 인식을 확인한 결과, 법적 협의체를 시·도교육청 내 설치 운영(23.24%), 상급기관의 요구(지시) 업무에 대해 선택권을 갖고, 수행하지 않아도 되는 업무 선정(21.75%), 각 직 종별로 대표를 선발하여 대표간 협의(20.90%), 법적 협의체를 교육 지원청에 설치·운영(17.27%) 등이 주를 이루었음. 지금까지의 학교 업무정상화 정책의 기조 전환과 법적 협의체 증 제도적인 변화의 요 구가 확인됨. - 여섯째, 학교자치특별법(가칭) 운영 방식에 대한 인식을 확인한 결과, 교육부 및 교육청 사업을 의무화하지 않도록 단위 학교 사업 선택권 부여(32.37%), 교육부 특별교부금이나 목적지정 사업비가 아닌 학생 수·학급수 등을 고려한 균형적인 예산 배분(24.90%), 시·도교육청 및 교육지원청의 슬림화로 관련 행정인력의 학교현장 배치(21.99%), 교육과정이나 평가에 대한 자율권 부여(13.69%) 등이 주된 답변이었 음. 단위 학교의 자율성을 강조하고, 상급기관은 인력과 예산의 효율 적 배분에 집중하길 원하는 교사들이 많은 것으로 확인됨. - 자유 기술 문항에서는, 업무 효율화(전산화), 관리자 역할 강화, 교무 학사전담교사제, 상급기관 역할 강화, 업무 폐지 및 축소, 법적 근거 강화 등이 주로 제시되었음. ◆ 협의기구의 설치 근거로는 종래 「초·중등교육법」 개정을 통한 방법이 선호되었음. 그 내용은 현행 「고등교육법」 제19조 학교의 조직 조항과 유사함. ◆ 다음으로, 협의 기능 중심으로 협의기구 설치 근거를 마련하는 방법이 있음. 첫째, 약칭 근로자참여협력법상 노사협의회 협의 사항에 학교 업 무분장을 포함하는 것, 둘째, 교무회의의 협의 기능을 재정립하는 것, 셋 째, 별도의 협의기구를 설치하는 것, 넷째, 학교협의회법(이른바 ‘학교 운영에의 참여 및 협력에 관한 법률’)을 제정하는 방법을 검토할 수 있 음. 셋째 협의기구 설치 방법은 학교 단위와 지역단위 모두 가능하나, 만 약 학교 단위에 설치했을 경우에는 지역단위 협의기구나 지역협의체를 반드시 두어 학교 단위에서 협의의 곤란으로 발생할 수 있는 맹점을 해 결할 수 있게 협의기구를 설계할 필요가 있음. ◆ 협의기구가 법률에 근거하여 설치되든, 법률보다 하위의 규범에 근거하 여 설치되든, 협의기구 설치 위치에 따른 장단점과 역할을 다음과 같을 것임. ◆ 또 다른 방법으로는 학교 조직적 측면에서 접근할 수 있음. 첫째 학교 행 정조직을 법령에 근거를 두고 제도화하자는 것, 둘째 학교 운영 방식을 법률에 근거하여 자치적 방식으로 바꾸자는 것임. ◆ 다만, 종전 학교 자치를 강조하는 방법은 조례를 통해 시도된 바 있음. 2013년 광주광역시와 2015년 전라북도가 ‘광주광역시 학교자치에 관 한 조례안’과 ‘전라북도 학교자치조례안’을 마련한 적이 있음. 이들 조례 안에서는 교사회, 학생회, 학부모회, 직원회, 교무회의, 교원인사자문위 원회 등의 권한과 역할을 정하고 있었음. 교육부는 이들 조례안(재의결 안)의 효력을 배제하는 조례안의결무효확인 소송을 제기하였고, 대법원 은 국민의 교육을 받을 권리와 이러한 권리의 실효성 보장을 위해 교원의 지위에 관한 사항은 국가의 사무로 법률에 근거가 있어야 함에도 법 률에 근거 없이 마련된 지방자치단체의 규범인 조례안의 내용은 타당하 지 않다고 하여 그 효력을 부인함. ◆ 업무분장 표준화를 통한 통일적 적용은 표준화 이전의 혼란과 낮은 예측 가능성으로 발생할 수 있는 운영의 어려움을 일정 정도 해소할 것임. 이 번 설문조사에서도 업무경감에 대한 만족도는 낮았음. 관련 문항에 대한 불만족과 매우 불만족이 51,5% ~ 82.3%에 이르는 것으로 나타났음. 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 업무분장의 문제는 학교 종사자의 업무 총량 경감과 병행하여 다루어질 필요가 있음. 먼저 각 직종 업무분장 현황과 업무 총량의 변화 등을 파악 하기 위한 실태조사가 필요함. 또한 학교 운영에 비상시적인 업무를 선 별하여 특정 기간이 지나면 해당 업무를 소멸시킴으로써 불필요한 업무 가 기계적으로 수행되지 않도록 할 필요가 있음. 즉 업무마다 존속기간 을 두고 그 기간이 만료되면 해당 업무를 계속할 것인지, 소멸시킬 것인 지 검토하는 작업이 필요함. 그리고 위 과정에 해당하지 않는 사항으로 외부에서 일괄 처리가 가능한 업무를 찾아내 이른바 외부의 ‘학교업무 지원센터’에서 관리하도록 하여 실질적으로 업무 총량이 경감되도록 할 필요가 있음. ◆ 직종 간 업무분장 표준화가 업무수행에 도움을 줄 것이라는 명확한 인식 이 필요함. 업무분장의 기준 제시 및 표준화와 업무경감에 대한 협의를 통해 협업시스템의 구축을 도모할 필요가 있음. ◆ 학교 업무분장 기준 및 표준화를 학교-교육지원청-시도교육청-교육부어느 단위에서 정하게 되더라도 실제에서 그 내용을 각 학교가 그대로 수행하기는 어려움. 학교마다 학급 수, 학교급에 따른 교과과정이 상이 하고 소재 지역에 따른 특수성이 존재하기 때문에, 학교 단위에서는 일 정 부분 자율과 자치를 요구할 수밖에 없음. ◆ 위 협의기구가 제대로 작동하고 협의 결과의 이행이 담보되기 위해서는 직종별로 존재하는 노동조합이 협의기구에 적극적, 능동적으로 참여해 야 할 것임.