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유럽의 대륙법체계의 행정에서는 사무(Aufgaben)를 수행시, 최하의 행정단위에 사무수행에 대한 책임을 부여한다는 보충성 원칙에 근거한다. 이러한 보충성의 원칙은 1976년 소위 틴데만 보고서(Tindemann-Bericht)를 통하여 유럽차원에서 처음으로 언급된 이후, 지난 1992년 마스트리히트(Maastricht)조약이 체결되면서, 유럽공동체(EC) 조약에 명시적으로 수용되었다. 독일도 이에 1992년 12월 기본법을 개정하여, 동원칙을 헌법적 수준에서 명시적으로 선언하였다. 그러나 보충성의 원칙(the Principle of Subsidiarity)에 대한 개념정의 내릴때, 아직 학자마다 제각기 다른 견해를 보이고 있어, 사실상 개념정의에 대한 합의가 없다는 것이 일반적인 합의이다. 그러나 그 개념이 대체로 decentralism과 centralism적 시각으로 이분하여 살펴볼 수 있다.우선, 탈중앙집권주의(decentralism)적 시각이다. 즉, 그것의 사전적 의미에 있어, 보충성이란 "더 큰 단위(a larger unit)는 그것을 구성하는 더 작은 단위(smaller units)가 수행할 수 없거나 또는 수행하기가 적합치 않은 기능만을 담당해야 한다"는 것을 의미한다. 이는 개인, 집단, 지방으로부터 중앙정부에 이르기까지 각각의 더 큰 행위주체는 단지 보충적 또는 부차적 역할을 담당하는 것으로 만족해야 한다는 것이다. 즉, 중앙의 권한은 지방적 수준에서 효과적으로 수행될 수 없는 일(task)에만 적용되는 보충적 기능을 가져야 한다는 것이며, 연합내에서 제반결정은 가능한 시민들의 입장에서 채택해야 한다는 것이 또한 유럽연합조약 제 1조의 취지이기도 하다.그러나 보충성의 개념에 대하여 위에서 언급한 반대적 시각이 있다. 그것은 보충성의 중앙집권주의(cenralism)적 시각이다. 이는 보충성이 연합의 권한을 강화시키고 회원국들의 잔여주권을 잠식해나간다는 견해이다. 이를 뒷받침하는 견해로는 1990년 유럽이사회에서 Giscard D'Estaing의 보고서이다. 동보고서에서는 보충성원칙의 적용에 2가지 접근을 확인하였는데, 첫째로는 회원국들은 연합수준에서 더 잘 달성될 수 있는 일들에 대해 권한을 양도해야 한다는 것이며, 이것은 중앙집권적 경향을 띠었다. 둘째는 국경을 넘어 확대되는 그러한 일들은 연합의 권한내에 있어야 한다는 중앙집권적 경향을 띠어야 한다는 것이다.보충성에 대한 이러한 양극적인 개념해석은 유럽연합행정에서 그동안 쌓아온 ＥＵ법의 원칙들을 파기시킬 수 있는 소지가 있다. 따라서 보충성에 대한 명확한 개념해석이 향후 ＥＵ행정의 과제인 것이다. 따라서 본고에서는 특히 이러한 보충성 원칙에 대한 조작성과 사법심사성의 등에 관하여 심도있게 분석하였다.