earticle

영어

The purpose of this study is to analyze the legal and operational problems of the gratuitous conveyance system and to explore measures for its improvement. As discussed in the introduction, gratuitous conveyance can be understood as a type of "change in ownership not based on a legal act" as stipulated in Article 187 of the Civil Code. It has established itself as a unique system, distinct from other non-contractual property transfer systems such as inheritance, public expropriation, and public auction. Historically, it was introduced during the 1970s and 1980s, a period of active urbanization and large-scale development projects, and held significant policy importance for the social recovery of development profits and the securing of urban infrastructure. However, as the system has been in operation for a long time, gratuitous conveyance has given rise to various legal issues. In particular, the lack of clear criteria for determining the scope of 'public facilities' has deepened legal uncertainty. Furthermore, problems such as the maintenance and management burden on administrative agencies and conflicts with the constitutional guarantee of property rights have been exposed. These issues have been repeatedly pointed out in academia, legal practice, and the judiciary. The problems identified with gratuitous conveyance are as follows. First, although the gratuitous conveyance system is a means to achieve a public purpose, it requires legislative improvement because it is closely linked to the essential content of private property rights and requires harmonization with the national and public property law framework. Although the Constitutional Court has ruled it constitutional, this respects the legislative intent of the system rather than implying that the current system is flawless. The task of having legislators more precisely refine the scope and requirements of the system remains. Second, from a practical administrative standpoint, there is a paradoxical problem where gratuitous conveyance can actually increase the burden on the state and local governments. Upon acquiring ownership, the managing administrative agency also assumes the duty of maintenance and management, as well as liability for defects in public structures. This acts as significant financial pressure on local governments with poor fiscal conditions. Third, with the existence of systems like contributed acceptance and public contribution, the need to maintain the gratuitous conveyance system is gradually diminishing. Contributed acceptance is a system based on legal acts under the Civil Code, and public contribution is also carried out through negotiation during the development planning process; both better reflect the principle of freedom of contract. In comparison, the criticism that gratuitous conveyance remains an outdated system is valid. Based on the review above, the following directions for improvement can be proposed. First, the most fundamental solution is the abolition of the gratuitous conveyance system. As the public contribution and contributed acceptance systems are already performing its alternative functions, it is desirable to legislatively abolish gratuitous conveyance. This would harmonize with the principle of freedom of contract in the Civil Code and would have the effect of preventing unnecessary legal disputes. Second, if the complete abolition of the system is difficult to realize for political or policy reasons, at a minimum, the scope of its application and its procedures must be clarified. Specifically, if a method were introduced where the administrative agency designates and provides notice of the public facilities subject to gratuitous conveyance at the development project's approval stage, it would secure predictability for the developer and also allow the agency to reduce unnecessary disputes. Third, it is necessary to rationalize the cost-sharing method. Instead of gratuitous conveyance, it would be desirable to have the developer bear the installation costs of public facilities in proportion to the scale of their development profits, leaving the matter of the facility's conveyance to be decided by negotiation. This would strike a balance between public and private interests and could simultaneously achieve social recovery and the guarantee of property rights. This too is an area that requires legislative improvement.

한국어

이 글은 무상귀속 제도의 법적 성격과 운영상의 문제점을 분 석하고, 개선 방안을 모색하는 데 목적을 두었다. 서론에서 살펴 본 바와 같이, 무상귀속은 민법 제187조가 규정하는 “법률행위 에 의하지 않는 소유권 변동”의 한 유형으로 이해될 수 있으며, 상속·공용징수·경매 등 다른 비계약적 소유권 이전 제도와 구별 되는 독자적 제도로 자리매김해 왔다. 그 연혁을 보면, 도시화와 대규모 개발사업이 활발히 이루어지던 1970~80년대에 도입되 어, 개발이익의 사회적 환수 및 도시 기반시설 확보라는 중요한 정책적 의의를 가졌다. 그러나 제도가 장기간 운영되면서, 무상귀속은 다양한 법적 쟁 점을 야기하였다. 특히 ‘공공시설’의 범위에 대한 판단기준이 명 확하지 않아 법적 불확실성이 심화되었고, 행정청의 유지·관리 부담, 나아가 헌법상 재산권 보장과의 충돌 문제까지 노출되었 다. 그간 이러한 문제는 학계와 실무, 그리고 사법부에서 모두 반복적으로 지적되고 있다. 무상귀속에 대하여 지적되는 문제점은 다음과 같다. 첫째, 무상귀속 제도는 공익적 목적을 달성하는 수단임에도 불 구하고, 사적 재산권의 본질적 내용과 긴밀하게 연결된다는 점, 그리고 국·공유재산법 체계와 조화가 요구된다는 점에서 입법적 개선이 필요하다. 헌법재판소가 합헌 결정을 내린 바 있지만, 이는 제도의 입법취지를 존중한 것이지, 현행 제도가 완결적이라 는 의미는 아니다. 입법자가 보다 정교하게 제도의 범위와 요건 을 다듬어야 한다는 점은 여전히 과제로 남아 있다. 둘째, 행정실무 차원에서는 무상귀속이 오히려 국가와 지방자 치단체의 부담을 가중시킬 수 있다는 역설적 문제가 존재한다. 관리청인 행정청은 소유권을 취득함과 동시에 유지·관리 의무와 영조물 하자 책임까지 떠안게 되는데, 이는 재정 여건이 열악한 지방자치단체에 상당한 재정적 압박으로 작용한다. 셋째, 기부채납과 공공기여 제도가 이미 존재하는 상황에서 무 상귀속의 존치 필요성은 점차 약화되고 있다. 특히 기부채납은 민법상 법률행위에 기초한 제도이고, 공공기여 또한 개발계획 수립 과정에서 협의를 통해 이루어지는 제도로서, 계약자유의 원칙을 더 잘 반영한다. 이와 비교하면 무상귀속은 구시대적 제 도로 남아 있다는 비판이 타당하다. 이상의 검토를 바탕으로, 다음과 같은 개선 방향을 제시할 수 있다. 첫째, 가장 근본적인 방안은 무상귀속 제도의 폐지이다. 이미 공공기여와 기부채납 제도가 대체 기능을 수행하고 있으므로, 무상귀속은 입법적으로 정리하는 것이 바람직하다. 이는 민법상 의 계약자유 원칙과도 조화를 이루며, 불필요한 법적 분쟁을 예 방하는 효과를 가져올 것이다. 둘째, 만약 제도의 전면 폐지가 정치적·정책적 사유로 현실화 되기 어렵다면, 최소한 제도의 적용 범위와 절차를 명확히 해야 한다. 특히 행정청이 개발사업 인가 단계에서 무상귀속 대상 공 공시설을 미리 지정·고지하는 방식을 도입한다면, 사업자의 예측 가능성이 확보되고, 행정청 또한 불필요한 분쟁을 줄일 수 있다. 셋째, 비용 분담 방식을 합리화할 필요가 있다. 무상귀속 대신 사업자의 개발이익 규모와 비례하여 공공시설 설치비용을 부담 하게 하고, 시설 귀속 여부는 협의에 맡기는 것이 바람직하다. 이는 공익과 사익 간의 균형을 이루고, 사회적 환수와 재산권 보장을 동시에 달성할 수 있다. 이 또한 입법적 개선이 필요한 부분이다.