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1. 연구목적 ◆ 우리나라 헌법 제34조 제2항은 국가의 사회보장·사회복지 증진에 노력 할 의무를, 제6항에서는 국가의 재해예방 및 그 위험으로부터 국민을 보 호할 의무를 밝히고 있음. ◆ 위 규정은 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)상의 산재 보상보험급여의 지급뿐 아니라, 여기서 다룬 급여의 선보장(선지급) 문 제를 다룰 때도 헌법상 근거 규정이 될 수 있음. ◆ 산재노동자에 대한 사회적 보호의 실효성을 높이기 위해서는 산재보상 보험제도의 신속한 적용이 필요함. 재해노동자에게 신속한 산재판정에 따른 보험급여의 지급이 이루어진다면 선보장의 필요성은 줄어들 것임. 즉 선보장의 논의는 산재보상보험급여의 신속한 지급의 대안적 성격이 담겨 있음. ◆ 책임보험에서 출발한 산재보험 제도가 사회보험성을 강화하고 재해노 동자 보호 측면에서 선보장 제도를 검토할 필요가 있음. 2. 연구방법 ◆ 선행 문헌 연구 ◆ 각 연도 고용노동백서 및 한국노총 산업안전보건본부, 고용노동부 산업 안전보건본부, 근로복지공단 회의자료 참고 ◆ 일본 후생노동성, 노재보험정보센터(Rousaihoken Information Center) 및 독일 법정재해보험(DGUV) 홈페이지, 국제노동기구(ILO) 등의 관련 자 료 참고 3. 연구내용 ◆ 2006년 「산재보험 제도개선에 관한 노사정 합의문」(2006. 12. 13)이 체결되었고, 그 내용에 요양급여 결정 이전에 발생하는 의료비의 부담 완화를 위해 국민건강보험에서 우선 처리 및 업무상 재해 결정 이후 건 강보험에서 부담한 의료비를 근로복지공단과 건강보험공단이 사후 정 산한다는 내용이 포함되었다. 이 내용은 산재보험법에 편입되었음. 이 때 진료비 대부제도의 도입(1천만원 한도)도 합의하였음. ◆ 고용노동부 자료에 의하면, 2019년~2021년의 업무상 질병의 판정에 걸리는 시간은 2019년 186.0일, 2020년 172.4일, 2021년은 175.8 일임. ◆ 외국의 사례는 일본과 독일을 살펴보았음. 일본의 사회보장제도는 사회 보험, 사회복지, 공적 부조, 보건의료·공중위생의 네 가지 제도를 기반으로 하고 있으며, 노동자재해보상보험은 고용보험 및 연금과 더불어 국가가 관장하는 사회보험의 영역에 속함. 독일의 사회보장제도는 건강 보험, 연금보험, 간병보험, 실업보험, 재해보험의 다섯 가지 제도를 기 반으로 하고 있으며, 산업재해에 대한 보상은 노사단체가 의사결정을 하는 보험조합들에 의해 운영되는 재해보험의 영역에 속함. ◆ 일본과 독일에서의 산업재해보상보험은 노동자를 위한 ‘선(先)보장’ 제 도가 확립되어 있음. ◆ 일본의 경우 노동자재해보상보험 체계 하에서 노재보험지정 의료기관 의 경우 노동재해로 치료를 받는 피해노동자에게 의료비를 청구하지 않 음. 재해 승인 여부를 결정하는 노동기준감독서가 재해로 인정할 때까 지 노재보험 지정의료기관은 노동자에게 의료비 지불을 요구하지 않음. ◆ 노동재해 여부에 대한 조사와 심사로 후생노동성의 노재보험 지정의료 기관에 대한 노재보험금 지불이 지연되더라도 국고의 지원을 받는 공익 재단법인인 노재보험정보센터와 계약을 체결한 노재보험 지정의료기관 이 노재보험정보센터가 운영하는 노재진료원호사업을 통해 입체불(체 당금)을 받을 수 있음. ◆ 노동자가 청구한 노재진료비가 지급되지 않은 경우 건강보험 등과의 지 급기준의 차이로 인한 차액이 발생하는데, 이 경우 노재보험정보센터 는 계약을 체결하고 있는 의료기관에 그 차액을 보험금으로 지불하므로 피재노동자는 사후에 건강보험 상의 본인부담금(30%)만 부담하면 됨. ◆ 일본의 경우 병원과 진료소 등 전체 의료기관의 40%와 전체 약국의 90% 이상이 노재보험 지정의료기관이므로 전국 각지에서 피재노동자 들이 큰 어려움 없이 인근에 있는 노재보험 지정의료기관을 통해 ‘선보 장’ 효과를 누릴 수 있음. ◆ 독일에서는 법정 재해보험을 통해 노동재해로 인한 부상과 질병으로 병원 치료를 받았을 때 100% ‘선보장’이 이뤄짐. 재해 발생 시부터 재해 신고, 요양 신청, 사고 조사, 치료, 재활, 보상 등의 모든 영역에서 9개 직업재해보험과 17개 재해보험기금을 중심으로 ‘DGUV 하나로’ 체계 가 작동함. ◆ 재해노동자를 치료한 의사는 그 비용을 노동자에게 청구하지 않고, 노 동자가 피보험자로 있는 민간부문 노동자의 노동재해를 보장하는 직업 보험협회나 공공부문 노동자의 노동재해를 보장하는 재해보험기금에 청구하게 됨. 전문가와 기술위원회를 통한 심사에서 재해 승인이 나지 않는 경우에 피해노동자의 치료비는 건강보험에서 지급됨. ◆ 독일법정재해보험제도(DGUV)는 산하 보험협회와 기금들이 노사단체 의 자치권을 토대로 운영하고 있으며, 자율적으로 의사결정을 내리고 행정을 집행하는 결사체의 행위로서 기능하고 있음. ◆ 민간부문 노동자를 위한 9개 직업보험협회와 공공부문 노동자를 위한 17개 재해보험기금은 노사 대표가 동수로 의사결정 단위를 구성함. ◆ 독일법정재해보험은 ‘직권주의’ 방식의 급여지급체계를 운영하며, 직 권주의 접근법은 근로감독 기능이 DGUV 체계에 들어가 있는데서 잘 드러남. ◆ 재해 발생을 억제하기 위한 예방과 감독 업무가 재해 발생 후의 치료와 재활과 보상 업무와 더불어 하나의 체계와 기관 안에서 이뤄진다는 점 에서 독일의 DGUV 체계는 예방·감독·치료·재활·보상이 각기 따로 놀 고 있는 우리나라의 현실과 뚜렷한 대비를 이룸. ◆ OECD 회원국 가운데 한국처럼 산업재해 관련 현물급여와 현금급여를 단일한 산재보상제도를 통해 제공하는 나라는 소수였으며, 회원국 다수 는 건강보험 및 기타 사회보장제도와 결합하여 산업재해 관련 급여를 제공하고 있음. ◆ 선보장 제도 도입시 검토해야 할 쟁점들은 크게 ‘선보장 보험급여 항목 과 관련한 사항’, ‘불승인시 반환청구 범위와 관련한 사항’, ‘선보장 기 간과 관련한 사항’, ‘선보장 절차와 관련한 사항’ 등이 있음. ◆ 선보장 보험급여 항목과 관련해서는 현행 산재보험의 문제점, 선보장 제도 도입 필요성 등을 검토할 때 ‘요양급여’와 ‘휴업급여’에 대해 선보 장을 적용하는 것이 타당함. ◆ 반환청구 범위에 따라 ‘완전면책모델’, ‘부분면책모델’, ‘사후정산모델’ 로 세 가지 모델의 유형화가 가능함. ‘완전면책모델’을 적용할 경우, 선 보장 제도를 시행하는데 소요되는 재정, 즉 산재보험이 부담해야할 재 정 규모는 총 318,881백만원으로 추계되었음. ◆ 선보장 기간과 관련해 ‘완전보장모델’과 ‘부분보장모델’로 유형화가 가 능함. 선보장 기간과 관련하여 여기서는 2가지 방법으로 부분보장모델 을 산정해 보았음. 30일, 60일, 90일 기준일 이후에 대해 선보장하는 경 우와 40일, 90일, 120일까지 선보장하는 방식임. ◆ 먼저, 30일, 60일, 90일 기준일 이후에 대해 선보장하는 경우, 업무상 질병에 대한 요양급여와 휴업급여의 소요비용은 아래의 <표 1>, <표 2> 와 같음. ◆ 다음으로, ‘부분보장모델’에 40일, 90일, 120일 상한을 적용할 경우, 업 무상 재해에 대한 소요 재정은 각각 41,631백만원, 91,148백만원, 120,859백만원으로 추계되었음(반환청구권을 행사하지 않는 완전면책 모델을 전제로 추계). ◆ 선보장 절차와 관련해서는 주치의의 의학적 판단에 따라 ‘산재보험 신 청 절차가 당연 개시되는 모델(당연 적용 모델)’, ‘신청 여부를 재해노동 자의 선택에 따르도록 하는 모델(임의 적용 모델)’로 유형화가 가능함. 선보장 제도의 도입 취지, 현행 산재보험 신청 과정상 문제점 등을 감안 한다면, ‘당연 적용 모델’이 타당할 것임. ◆ 2020년 산업재해보상보험및예방기금 법정책임준비금은 5조 6,078억 원이었고 실제 적립된 금액은 이를 훨씬 초과한 20조 7,196억원으로서 적립률이 369.4%에 이르렀음. 초과 적립된 법정책임준비금을 활용할 경우, 선보장 제도의 시행에 따른 재정적 부담은 상당 부분 해소될 수 있 을 것으로 판단됨. ◆ 선보장 제도에 소요되는 재원 조달 연계방안으로 상병수당을 검토할 수 있음. 선보장 제도가 상병수당 제도와 연계하여 시행되면, 선보장 후 불 승인이 되더라도 휴업급여의 상당부분을 상병수당에서 부담하게 되므로, 산재보험의 재정적 부담은 크게 완화될 수 있음. ◆ 근로복지공단이 시행하고 있는 건강보험 본인 일부 부담금 대부사업을 선보장 제도에 응용하는 방안도 검토할 수 있음. 현행 대부사업을 휴업 급여에도 확대 적용하는 방안, 대부를 받는 주체를 의료기관으로 정하고 대부를 위한 별도 재원을 적립, 운용하는 방안 등 다양한 제도 응용 방안 을 검토할 수 있음. ◆ 선보장 제도에서는 산재관리의사가 산재로 분류하면 요양급여, 휴업급 여 절차가 자동 개시되며, 별도의 산재판정기구가 사후 심사를 거쳐 산 재 여부를 판정하게 됨. 만약 산재로 불인정되면 반환, 건강보험 사후정 산 등 절차가 진행되는데, 완전면책모델×완전보장모델 하에서는 반환, 건강보험 사후 정산 등의 문제는 발생하지 않음. ◆ 선보장 제도가 도입되어 실효성을 발휘하기 위해서는 ‘업무상 재해 분 류 기준 수립’, ‘산재판정기구 설립’, ‘업무상 재해 인정 기준 개선’, ‘근 로복지공단 기능 및 역할 조정’, ‘법정병가 등 선보장 기간의 고용 보장 을 위한 제도 마련’ 등이 병행되어야 할 것임. ◆ 재정 관점에서만 보면, 현재 시점에서도 완전면책모델×완전보장모델 의 시행도 충분히 가능하다고 판단됨. 더욱이, 노사정이 경제사회노동 위원회(구 노사정위원회)에서 2006년, 2008년, 2020년 세 차례에 걸 쳐 합의한 바대로 정부가 산업재해보상보험및예방기금에 대한 정부 출 연금 규모를 확대한다면, 그 가능성은 더 커짐. ◆ 선보장 제도 시행에 따른 재정적 충격 완화와 선보장 제도 운용을 위한 인력 및 조직 확충을 위한 시간 확보를 위해서는 단계적 확대 방안도 검 토할 수 있음. ◆ 단계적 확대 방안은 ▲ 상병수당제도의 시행 추이와 연동하여 선보장 범위, 기간 등을 확대해 나가는 방안, ▲ 건강보험이 적용되는 요양급여에 대해 우선 적용하고, 휴업급여로 확대해 나가는 방안, ▲ 저임금 노동자 에 대해 우선 적용하고, 소득 구간별로 적용범위를 확대해 나가는 방안 등의 방안을 검토해 볼 수 있음. ◆ 제5장 결론에서는 선보장 제도 도입시 살펴야 할 쟁점, 선보장 제도 운 영 근거와 활용, 선보장 제도의 실효성 제고를 위한 고려사항을 정리하 였음. 선보장 도입 관련하여, 2022년 6월 10일 개정된 산재보험법상 플 랫폼 종사자 등 노무제공자에 대한 적용과 휴업급여 지급시 임금 산정 문제에 대해 기술함. 4. 결과 및 정책적 시사점 ◆ 산재승인율과 급여지급이 결정되는 시기를 고려하면, 업무상 재해로 요 양급여와 휴업급여를 지급해야 하는 경우, 산재보상보험급여를 선보장 했을 때 재해를 입은 노동자 및 노무제공자에 대한 치료와 그 가족의 생 활 보장 등 적정한 사회적 보호가 가능할 것임. ◆ 선보장 제도에서는 산재 승인 전에 건강보험이 우선 적용되는 현행 프로 세스가 산재보험이 우선 적용되는 프로세스로 전환한다고 이해해도 무 방할 것임. ◆ OECD 회원국 중 다수가 산업재해 보상에 다양한 사회보장제도를 통해 대처하고 있는데, 그 이유는 재해를 당한 노동자에게 ‘선보장’효과가 있 는 보험급여를 제공함으로써 피해노동자의 건강과 생활 안정을 도모하 려는 것으로 풀이됨.