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영어

Though ‘Public Values’ since Mark Moore became one of the new focal research agenda in public administration, this field still remains qualitative and conceptual study, because the measurement of Public Values were avoided by intellectual capacity and/or indifference. This article estimates, using Bozeman & Jørgensen(2007), 6 public values and their causal relations: final public value(public interest value) plus 5 intermediary public values(democratic policy-making, congruence of administrative environment, capacity of administrative organization, bureaucratic responsibility, citizen-oriented implementation). Democratic policy-making and citizen-oriented implementation are two direct determinants toward final public value(public interest value), but other values are indirect determinants on public interest value. Public values are created through both direct and indirect determinants. The latter determinants are not less in size of influence on public interest value. Total effect, sum of direct plus indirect effect, on creating final public value(Public Interest value) are ranked as follows: behavioral values of bureaucrats > democratic policy-making > citizen-oriented implementation > congruence of administrative environment > capacity of administrative organization. Especially, capacity of administrative organization is the most influential determinant on public interest value, though it has not direct but indirect roles. Moderating effect of hierarchy on public value was identified. Following implications were suggested. First, public values public agencies create are not on the flat but multiple-layered structure. Second, public values are created not by just variable with direct but by the ones with indirect influence. Rather, the influence of latter ones are not less than the former ones. Third, when the fact is accepted that public values are created also through informal and unintended factors, it gives both positive and negative implication to Public Value arguments: it can reinforce Moore’s argument, and it can also destroy it. This article has some limitations. Its arguments have generalization limitation. The Bozeman & Jørgensen model itself this study rely on as reference model might have missing public values. There might have some measurement validity problems. Public values can be measured through consumer’s opinion, not through suppliers opinion as this article chose. Moreover, the test needs to be extended to identify differences not only between high-low levels but between genders, agencies and natures of public organization.

한국어

‘공공 가치’가 행정의 새 핵심 이슈의 하나로 대두되었지만 그 가치 측정이 회피되어 왔기 때문에 아직도 이 분야는 대개 질적 연구 및 개념적 도식화로 머물러 있다. 이를 위해 본 연구는 보즈만과 외르겐슨(Bozeman & Jørgensen, 2007)에 토대하여 부산·경남 지역 공직자들의 의견 조사를 통해 구조방정식모형(SEM)으로, 공공 가치들 및 그 창출 경로를 추정하였다. 선행연구를 통해 공공 가치를 6개로 구분하여 분석한 결과, 종국적 성격의 공공 가치(‘공익 가치’)와 이를 결정하는 독립변수인 ‘민주적 정책결정’, ‘환경 부합성’, ‘행정조직 역량’, ‘공무원 책임성’ ‘시민중심 집행’이란 5개의 공공 가치로 추정되었다. ‘민주적 정책결정’과 ‘시민중심 집행’ 가치는 공익 가치 창출에 직접 영향을 주는 변인이고, 다른 공공 가치들은 간접적으로 영향을 준다. ‘환경 부합성’, ‘행정조직 역량’, ‘공무원 책임성’은 최종 종속변수인 ‘공익 가치’ 창출에 직접적 영향은 주지 못하고 매개(mediator) 기제를 통해서만 기여한다. 결국, 공익 가치는 직접적으로 지향하는 변인뿐 아니라 직접 그 창출을 의도하지는 않은 이런 변인들에 의해서도 창출되는데 종합적으로 보면, 후자의 역할이 결코 전자보다 약하지 않다. 직접 및 간접 효과를 다 감안한 ‘총효과’ 면에서 최종적 공공 가치인 ‘공익 가치’ 창출에 미치는 영향력은 ‘공무원 책임성’ ≻ ‘민주적 정책결정’≻‘시민중심 집행’≻‘환경 부합성’≻‘행정 조직 역량’의 순이다. ‘공무원 책임성’은 직접적으로 공익 가치를 창출하지는 못하지만 다른 중간적 단계의 공공 가치들에 영향을 주고 다시 그 중간적 공공 가치들은 최종적 공공 가치인 ‘공익 가치’ 창출에 기여한다. 그리고 조직 계층이 공공 가치 창출에 미치는 조절 효과가 확인되었다. 본 연구는 다음과 같은 이론적 시사점을 준다. 여러 공공 가치들은 서로 평면적 구조가 아니라 보즈만과 외르겐슨이 예상한 대로 계층성(hierarchy), 인과성(causality)으로 연계되어 있다. 이제 공공가치 연구는 단지 ‘공공 조직이 공공 가치를 창출한다’는 소박한 언명을 넘어 ‘어떤’ 공공 가치를 창출하는가를 보여주는 단계로 나아갈 필요가 있다. ‘민주적 정책결정’은 직접적으로나 간접적으로나 공익 가치 증진에 매우 주요한 직접적 역할을 하는 공공 가치이다. 그러나 공익 가치 창출에 직접적 영향력은 없으나 다른 변인을 매개로 한 경로로 창출되는 국면도 현저하다. 이런 작용을 하는 변인으로 가장 뚜렷한 것이 ‘공무원 책임성’에 관한 공공 가치이다. 공공 가치가 굳이 공공 가치 창출을 의도한 기제에 의거하지 않고도 여러 다른 변인들에 의해서 매개 효과를 통해 간접적으로도 창출될 수 있다는 점은 마크 무어 이래의 공공 가치(public value) 논의에 대해 낙관적 및 부정적 함의를 동시에 준다. 이 연구는 몇 가지 한계를 안고 있다. 부산 및 경남 지역 공직자를 통해 얻어졌기 때문에 일반화의 제약이 있으며, 준거 이론 모형인 보즈만과 외르겐슨의 공공 가치 항목 자체가 가진 문제점 및 그 측정의 타당성이 문제될 수 있고, 공공 가치를 그 가치를 소비하는 수요자가 아니라 공급자 관점에서만 측정했으며, 상하 계층별 차이뿐 아니라 성별·부처별 및 나아가 직종별 차이의 측정으로까지 확대될 필요가 있다.