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영어

In the study of central-local relations in China’s environmental policy, scholars have argued that the ultimate responsibility for local weak implementation is on the central government who should send credible signal to local governments to show its strong willingness to fight pollution. In this sense, the recent Chinese government’s efforts to tackle urban air pollution deserve scholarly attention. At the heart of the efforts lies the central environmental inspections initiated in January 2016 and will be continued at least until the end of 2021. Have these inspections been effective in improving China’s urban air quality? Can they provide a systematic solution to address the chronic problem of lax enforcement of local environmental authorities in China? We investigated air pollution level of 368 Chinese cities from January 2014 to December 2019 focusing on PM 2.5 and PM 10. We find overall decreasing trends in the two pollutants in almost all Chinese cities during the period and the main reason for the decrease is the central environmental inspection. It has sent strong and credible signal to local leaders that the central government would be very stringent on environmental matters and it would not be a one- time window dressing. At the same time, however, it is not a long term solution to the chronic problem of weak local implementation. The center cannot replace the local governments. Eventually, China’s environmental governance should change into a system in which local governments themselves should be able to enforce environmental policies seriously without central intervention.

한국어

중국 환경 정치에서 중앙-지방 관계를 연구해 온 기존의 학자들은 대체로 지방정부 가 환경정책을 제대로 집행하지 않고 따라서 오염이 줄지 않는 것은 궁극적으로 중앙 정부의 책임이라는 데에 동의한다. 중앙정부는 환경오염 문제 해결에 대한 강하고 일 관된 의지와 신호를 지방에 보내지 않으며 지방 관리들을 환경보호보다는 경제발전의 실적에 따라 평가한다. 이러한 맥락에서 최근 중국 중앙정부가 실행하고 있는 대기 오염 저감 정책은 학문적 관심을 받을 만하다. 중앙정부의 대기 오염 개선 계획은 2016 년 1월에 시작된 중앙 환경 감찰을 중심으로 시작되었으며 이는 2021년 말까지 계속될 예정이다. 감찰은 중앙정부가 지방에 고위 관리들을 직접 파견하여 지방의 환경정책을 점검하고 주민들의 청원을 직접 접수하며 지방의 각종 환경 수치들을 확인하는 방식으 로 진행되었다. 그렇다면 이러한 중앙의 환경 감찰은 중국 대기 환경을 효과적으로 개선하였는가? 그리고 감찰은 중국 환경정책에 있어서 고질적인 문제였던 지방정부의 정책 실행 부족 문제에 대한 해결책이 될 수 있는가? 이를 위해 이 글에서는 2014년 1월부터 2019년 12월까지를 기간으로 설정하여 중국 368개 도시의 PM2.5와 PM10에 대한 데이터를 분석했다. 그 결과 거의 모든 도시의 PM2.5와 PM10 수치가 중앙 환경 감찰을 계기로 감소하고 있음을 확인할 수 있었다. 즉 중앙 환경 감찰을 통해 중앙정부 는 대기 오염 개선에 대한 강력한 의지를 지방에 효과적으로 전달할 수 있었고 이러한 감찰이 일회성으로 그치는 것이 아니라 앞으로도 계속될 것임을 분명히 함으로써 지방 의 정책 집행을 효과적으로 끌어냈다. 그러나 감찰이라는 방법은 장기적인 관점에서 지방의 정책 집행 부족 문제를 궁극적으로 해결할 수 있는 좋은 대안은 아니다. 즉 언제까지나 중앙이 직접 감찰단을 전국에 파견할 수는 없을 것이다. 따라서 결국 장기 적으로는 지방정부가 중앙정부의 개입 없이 스스로 강한 환경정책을 실행할 수 있는 환경 거버넌스 구조가 마련되어야 한다.