earticle

영어

This study explores the historical development of German electoral system from 1871 to 2013. Changes of electoral institutions like other political institutions have been explained through the game theoretical behaviors of political parties and other political actors to secure or expand their political interests or other social needs or public movements to realize public interests. Both approaches are not enough to explain total stories of institutional changes. The paper argues that certain changes of environment that nullify the “status quo” have played significant role creating new institutional arrangements. Political institutions are not just inventions of one-time compromise, but they evolved whenever certain environmental changes provide critical chances along with other elements. The World War I and II made such effects to have Germany design and adopt pure PR and mixed electoral systems respectively. The exogenous shocks create new games by giving new incentive structures and at the same time uncertainty. The electoral systems in Germany were the results of those changes. Nonetheless, path-dependency has also done its effects on political groups’s choices by providing limited alternatives. The left, SPD had favored PR systems while the Right had wanted more majoritarian systems. After 1947 it had taken 10 years until Germans finally institutionalized their own electoral system so-called Mixed-Member-Proportional Representation system with two ballots. Since then without significant exogenous shocks, there has been no critical change in basic institutional structure while some adjustments like the total number of seats and electoral formulas have been applied. Recently, however, there have been meaningful changes in German electoral system. But it has not been from the inside legislature but the outside player that reacts to public interests like the principles of democracy. The decisions of German Federal Constitutional Court have compelled the political parties to revise the electoral law for enhancing more democratic principles. The court decided that the previous electoral system was unconstitutional for its negative-vote weight phenomena. The legislature had to alter the law twice facing the court’s multiple decisions. The new system changed the order of seat distribution process and introduced “adjusting seats” to remedy the problems of disproportionality that overhang seats had created. In 2013 election, the new system was successfully functional to control those problems, but a new concern has arisen. FDP’s failure to enter the House caused the ever-highest disproportionality since MMP was introduced in the middle of the last century. New challenges may require another institutional reform. The German MMP system is not invented by one elaborate design endeavor; rather, it has evolved under the changing circumstances and new socio-political demands.

한국어

이 연구는 한국 선거제도의 향후 대안 중 하나로 손꼽히는 독일 연방하원 선거제도의 변화과 정을 추적한다. 선거제도 변화는 주로 정치세력들의 이해관계에 의해, 또 한편으로는 제도 효과의 공익 적 목적을 달성하기 위한 시도들에 의해 만들어져 왔다고 주장되었다. 본 연구는 이 두 가지 혹은 양자 의 절충적 입장만으로는 제도 변화의 모든 것을 설명하기 힘들며 제도를 지속하는 현상유지의 우월성을 타파할 정치적 계기나 환경의 조성에도 주목해야 한다고 주장한다. 역사적으로 독일선거제도는 1차 대전과 2차 대전으로 각각 다수제에서 비례제로 또 혼합형 선거제도 로 변모했는데 외부 환경의 변화가 새로운 정치적 선택을 가능하게 했다. 즉 패전으로 인한 기존 정치세 력 관계의 완전한 몰락했다는 것은 기존 정치제도를 유지하는데서 이익을 얻는 세력이 사라졌음을 의미 했다. 따라서 이런 커다란 변화와 그 속의 외부적 제약 속에서 선거제도의 큰 전환이 가능했던 것이다. 물론 그럼에도 제도 설계의 주도권을 쥐고 있는 세력들의 선택에는 일정한 경로 의존성이 있었다. 사민 당의 비례대표제도에 대한 집착과 보수세력의 다수제에 대한 편애가 그것이다. 오늘날의 독일 선거제도를 형성한 1947년 이후에는 여러 종류의 선거제도가 지방단위에서 시험되면서 단기적으로 정치적 유불리를 따지는 정보를 제공하게 되었고 이에 대한 여러 정치세력들의 타협점과 연 합국의 이해 등으로 10여년에 걸친 개선을 통해 오늘날의 혼합형 선거제도가 채택되었다. 최근 독일 선거제도는 또 다른 차원에서 변화의 시기를 겪었다. 이 변화는 과거 다른 변화와 비교할 때 보다 민주주의 원칙이라는 공익적인 목적이 두드러지는데 역시 연방 의회의 내부적 변화 시도가 계 기가 된 것은 아니었다. 최근의 독일 선거제도는 헌법재판소의 판결을 중심으로 변화가 추동되고 있다는 특징이 있다. 2008년 이후 독일 연방헌법재판소는 기존 독일 선거제도에 내재한 문제들을 독일 기본법에 저촉된다고 보고 위헌판결을 내렸으며 연방의회의 개선안에 재차 위헌 판결을 내리는 등 선거법 개정에 매우 적극적인 행위자로 등장했다. 가장 중요한 것은 부정적 투표가중에 의한 민의 왜곡 현상이었는데 이는 보다 많은 득표를 한 정당이 오히려 의석을 적게 얻는 모순이 나타나는 현상이다. 이와 더불어 독 일선거제도의 가장 큰 특징 중 하나인 초과의석 제도도 개혁의 대상이 되었다. 결국 독일 연방 의회는 의석배분의 순서를 정당-주 순에서 주-정당 순으로 바꾸어 초과의석도 줄이고 부정적 투표가중 현상도 제어하였다. 그에 앞서서는 기존의 헤어-니이마이어 방식의 의석배분 공식을 생-라그 방식으로 바꾸기 도 하였다. 또한 초과의석으로 인한 비례제의 훼손을 보정의석이라는 제도를 통해 막아내는 방식으로 개 선하였다. 2013년 독일 선거는 이런 새로운 방식으로 치러진 최초의 선거였다. 대부분의 문제는 해결되 었으나 예상치 못한 자민련의 원내 진출 실패는 5% 봉쇄조항이 만들어내는 새로운 불비례성의 문제를 제기하고 있다. 이렇듯 독일 선거제도는 단 하나의 중요한 사건이나 단 한 번의 면밀한 설계가 아니라 예기치 못한 기 회, 외부의 간섭, 공익에 대한 요구, 그리고 그런 환경이 만들어질 때 발생하는 심도 깊은 논의되는 정치 적 논의를 바탕으로 ‘진화’해 왔다.