earticle

영어

No doubt, the awakened citizens’ monitoring of the National Assembly’s activities is important perhaps as one of the ways by which to make the legislature as a hard working institution and eventually to have Korean democracy grow a step forward so as to have an advanced democracy eventually realized here in this land. For it is none other than the awakened citizens that are the active members of democratic political community. In fact a few kind of the citizens’ monitoring activities have been practiced in Korea. Those monitoring activities have been focused, however, mostly on the numbers of legislative bills proposed by individual Assemblymen over the years, that is, a quantitative approach. They led definitely to the recent increases of the number of individually proposed legislative bills, many of which were qualitatively not well drafted, along with Assemblymen’s unsavory practices of exchange of sponsorship. A qualitative evaluation of legislations actually passed by the National Assembly was conducted for the first time by the Korean Society of Legislation Studies members in the last year 2013 in order to overcome in theory and practice shortcomings of the previous quantitative evaluations centering purely on the number of legislative proposals. It was, however, only a first attempt of qualitatively approached legislative evaluation that prompted us to make further development in legislative evaluation our resolved tasks for the future in terms of its scope and methodology by overcoming limitations encountered thus far. Along with these activities, Korean parliamentarian democracy is expected to have a prospect hopefully to make a step further progress at the same time. In principle, the citizens’ monitoring of the National Assembly’s activities may be theorized to proceed from diagnosis of and prescription on discrepancies between what functions the Assembly is supposed to perform as delegated by the Constitution(representation, legislation, power control, etc.) and what it has been actually doing. Therefore, the citizens’ monitoring and evaluative activities have as their target not only their legislative functions as have been done thus far but also other functions such as representation and power control functions within their purview. With those activities included, the monitoring activities would be complete in fact. From the perspective of legal process, the life of law starts from legislation. In terms of law’s orientation, however, those who are trained as lawyers such as judges, public prosecutors, and attorneys are mostly geared to execution and/or interpretation of law and its judgment; practice of law is practically focused on judicial process alone. Needless to add, re-evaluation activities of legislative works done by the National Assembly will contribute to reduction of unnecessary opportunity expenses occurring in society and eventually to advancement of the rule of law in Korea. A well-made legislation as it is supposed to be may be entertained from the following two criteria: the first one is that of whether or not a legislation fulfills and/or meets the social needs or necessity. There are two sub-criteria here: ➀ the first one is a constitutional one of whether or not a legislation can be Constitutionally justified on the basis of Article 37 Section 2 when it violates or restricts the fundamental rights and/or freedoms of the people, that is, whether or not it is by all means necessary with no alternative available. ➁ The second sub-criterion is a socio-economic one of whether or not a legislation is rational enough not to place irrational burdens on. The second criterion is that of whether or not a legislation fulfills such “formal” requirements of law as the following inquiries indicate to meet the criterion: they include those of whether it is consistent or conflicting with such a higher law as Constitution, of whether it is consistent with other legislation of the same level, of whether there is consistency among its various clauses, of whether it contains vague and/or unclear clauses, of whether it provides for an unrealizable goal, of whether it provides for irrational clauses, of whether it contains retroactive clauses, etc. The legislation conference co-hosted by the Korean Society of Legislation Studies and the National Federation of Bar Associations this year 2014 was an occasion which enhanced the common concern and efforts of academic lawyers and practitioners for having the before-the-fact “good” or well-organized law whereby the expectation of the healthier rule of law could be materialized in Korean society.

한국어

국회를 일하는 국회로 만들고 궁극적으로 우리 민주정치를 한 단계 도약케 해서 선진적인 민주정치를 이 땅에 실현할 수 있는 방안의 하나로 깨어있는 정치공동체 구성원인 시민의 국회활동에 대한 모니터링 작업이 중요하다. 그간 시민의 이러한 모니터링 작업의 일환으로 의정평가의 방안이 개발되어 의정평가가 우리나라에서 도 이루어져 왔다. 그러나 그 동안의 의정평가는 단순한 의원의 입법안발의건수를 중심으로 하는 것이어서 의원입법안제출 활성화의 결과와 함께 질적･내용적으로 다듬어지지 않은 입법안의 양산, 소위 품앗이 입법안 등의 문제점도 노출시켰다. 지난 해(2013) 한국입법학회가 행한 의정평가는 이러한 의안발의건수 중심의 평가 방안의 한계를 극복키 위해 국회를 통과한 입법(법률)을 중심으로 하여 그 질적 내 용을 평가하는 일종의 정석분석에 의한 의정평가로 우리나라에서 최초로 시도 되 었다. 그러나 이것은 어디까지나 하나의 시도일 뿐 이 입법평가가 지니는 한계를 이론적으로나 실무적으로 극복해서 평가의 범위나 방법의 점에서 이 보다 더 진보 된 더 다양한 의정평가방안을 발전시켜 나아가야할 과제도 끌어안게 되었다. 그리 고 이와 함께 우리나라 의회민주정치가 한 단계 도약하는 계기가 되리라는 전망을 하고 있다. 독일 등 유럽 국가에서의 제도화된 입법평가의 소개와 함께 우리나라에서도 입 법평가의 필요성･제도화 등에 관한 논의가 활발히 진행되어 왔다. 입법평가에는 사전적인 입법평가와 사후적인 입법평가가 있다. 특히 제도화되었느냐의 차이는 있을지언정 입법평가가 행해지지 않는 나라는 없다. 우리나라 정부입법안이 국회 에 제출되기 전에 일종의 입법평가를 행하는 법제처라든지 입법예고제는 사전적 입법평가 장치에 지나지 않으며 헌법재판소의 법률에 대한 위헌심사는 일종의 사 후적 입법평가의 하나라 할 수 있다. 여기서 우리는 이를테면 시민이 주관하는 입 법평가에 관해서 거론하려는 것이다. 기본적으로 의정평가는 헌법이 처방(위임)한 국회 의정활동(국민대표･입법･국정 통제 기능 등)과 실제의 의정활동 사이의 괴리에 대한 진단과 처방을 출발점으로 한다. 그러한 만큼 의정평가작업은 지금까지의 국회 입법기능 뿐만 아니라 다른 기 능 즉 국회의 국민 대표기능과 국정통제기능을 대상으로 해서도 할 수 있음은 물 론이고, 그래야만 우리의 의정평가는 완결적으로 된다고 생각한다. 한국입법학회가 지난 해 시도한 정석분석적인 의정평가방안만 하더라도 그 평가의 대상입법의 범 위를 평가년도에 국회를 통과한 법률에 한정했었는데, 이에 그치지 아니하고 지난 몇 년 사이에 통과된 법률로까지 그리고 예컨대 제안되었으나 국회통과가 이루지 지 못하고 있는 입법안(예컨대 북한인권법)까지 의정평가의 대상이 되도록 평가 법 률의 범위를 넓힐 수도 있음은 물론이다. 법과정(legal process)의 시각에서 보았을 때 법의 고리는 입법으로부터 시작된 다. 그런대 판사･검사･변호사 등 법률가로 훈련을 받은 사람들의 법에 대한 오리엔 테이션(orientation)은 주로 법집행･법판단에 맞추어져 있으며 법실무도 사법에 맞 추어져 왔다. 법제정에 관심을 가지며 입법실무에 종사하는 법률가는 최근에 다소 증가했어도 법조인 전체인구수에 비추어보면 극소수다. 그래서 입법은 대체로 법 률가 아닌 사람들의 손으로 만들어진다. 그리하여 입법단계에서 법적으로 문제 많 은 법률이 제정될 가능성이 많았다. 법적으로 잘 다듬어지지 아니한 법률이 많을수 록 법률사건이 많아지고 결과적으로 변호사들에게 일거리가 많아진다는 의미에서 변호사들에게 유리하다는 차원의 이야기가 아니라면, 입법단계에서부터 법적으로 제대로 된 법률을 만든다는 것은 우리나라 사회의 기회비용을 줄여 효율성을 높이 고 시민생활의 법치주의를 완성하는데 크게 기여하게 될 것이다. 그래서 국회의 입 법활동과 관련된 입법평가작업은 우리나라 사회에서 일어나는 불필요한 기회비용 의 감소와 법치주의의 증진에 기여하게 되리라고 생각하는 것은 당연하다. 제대로 된 입법이란 다음과 같은 두 가지 차원에서 평가할 수 있다. 첫째는 입법 이 꼭 필요한 사회적 수요(필요)를 충족하는 입법이냐 어떠냐의 문제이다. 이에는 ➀ 헌법적 차원(제37조제2항)에서 국민의 기본권을 제한하거나 제약해야하는 입법 의 경우에 그러한 입법이 꼭 필요한 부득이한 이유가 있는 헌법적으로 정당화될 수 있는 입법이냐의 요건을 충족하는 입법인가의 문제와 ➁ 사회경제적 차원에서 합리화할 수 없는 불필요한 부담을 주는 입법(과잉규제입법)이 아니냐의 문제이다. 둘째는 법적으로 제대로 된 입법이냐의 문제다. 우선 상정할 수 있는 것은 상위법 (헌법 등)과의 충돌이 있느냐 없느냐, 같은 법단계의 다른 법(률) 사이에 조화가 이 루어고 있느냐, 각 법조항이나 법조문 사이에 조화가 이루어져 있느냐, 모호하거나 불분명한 용어의 사용은 없는가, 실현가능성이 없는 것을 규정한 것은 아닌가, 불 합리하지는 아니 하냐, 소급입법은 아닌가와 같은 형식적 요건들이다. 그리고 금년 (2014)에 한국입법학회가 한국변호사협회와 가진 세미나행사는 학계와 법률실무계 가 함께하는 사전적으로 “좋은 법” 내지 “제대로 된 법” 만드는 일에 학문적 및 실 무적인 공동의 관심과 노력을 더욱 증대시키려는 일로 우리나라 사회에서 좀 더 건강한 법치주의가 실현되는 계기가 되기를 기대하는 행사다.