2019년 미국 행정절차법상 독립위원회인 미국행정회의는 행정입법제정절차를 강화하여야 한다는 권고안을 제안하였다. 권고안은 1946년 제정된 이래 지속적으로 논쟁의 대상이 되어 온 미국 연방행정절차법 제553조를 주된 논의의 대상으로 하고 있다. 미국 연방행정절차법 제553조는 행정입법의 입법예고절차, 이해관계인에 대한 의견제출 절차를 거쳐야 한다는 원칙을 규정하고 있는데, “해석규칙, 정책설명 또는 행정청이 불가능하거나 불필요하거나 공익에 반하는 등 상당한 이유가 있다고 판단되는 경우”에는 해당 절차를 생략할 수 있다고 규정하고 있다. 하지만 예외사유에 해당하는 경우에 대한 명확한 기준이 마련되어 있지 않은 상황에서 각 연방 행정부는 연방행정법상 절차를 준수하기 보다는 생략하는 방식을 더욱 선호하게 되면서 연방행정절차법상 행정입법 제정절차에서 국민의 절차적 참여가 실질적으로 이루어지지 못하여 온 점이 비판되어 왔다. 1929년 경제공황 이후 연방정부의 행정입법 확대 현상은 연방행정절차법 제정의 계기가 되었다. 애초 청문절차에 준하는 절차가 규정되었으나, 의회의 승인을 받지 못하였고, 타협의 산물로 행정입법이 약식절차로 제정되는 경우 공고 및 의견절차를 거치도록 규정되었다. 하지만 행정절차법상 청문절차보다 완화된 공고 및 의견제출 절차는 절차적 통제의 실효성에 관한 회의를 불러일으켰고, 1960년대 절차 강화를 위한 입법안이 제출 되었으나 승인되지 못하였다. 이후 보건, 안전, 환경 규제가 급속도로 증가하면서 1966년 정보공개법, 1976년 회의공개법이 제정되고, Goldberg 판결 등을 거치면서 행정부의 처분에 대한 절차적 통제가 강조되었다. 하지만 새로운 영역에 대한 규제는 Chevron 판결을 거치면서 법원의 행정 존중 현상을 강화시켰으며, 1980년대를 이후 행정입법은 재산권 등 국민의 기본권에 영향을 미치는 규제 영역으로 나타났다. 이에 따라 행정입법 제정절차에 대한 재평가 논의가 나타났는데, 1990년대 논의는 주로 완화된 행정입법 제정절차를 통하여 국민의 기본권을 제한하는 행정입법 제정에 대한 재검토 논의가 나타났다면, 2000년대 이후에는 행정입법 제정절차의 실효적 통제방안 마련을 촉구하는 논의가 전개되었다. 특히 2010년 이후 적어도 절차를 보다 명확하게 규정하여야 한다는 주장이 나타났으며, 2015년 미국 행정회의 등에서 적극적인 대안모색에 관한 논의가 나타났다. 최근의 논의는 현행 행정입법 제정절차를 보완하는 방안으로 나타나고 있다. 공고 및 의견제출 절차의 필요성은 인정하되, 실질적으로 간소화하여 운영되거나 예외적으로 생략하고 있는 공고 및 의견제출 절차를 보다 실효적인 방향으로 운영되도록 하여야 한다는 주장이다. 예컨대 최소공개기한을 60일 이상으로 하는 방안, 공고가 이해관계인들에게 보다 적극적으로 도달하도록 하는 방안, 온라인으로 의견제출하도록 하는 방안, 의견제출에 대한 행정부의 답변을 기재하도록 하는 방안 등이다. 하지만 이러한 방안은 행정부의 행정입법 제정 절차를 보다 복잡하게 하고, 그 실질적인 내용적 통제에는 한계가 나타나게 한다는 점에서 여전히 비판이 이루어지고 있다. 우리나라 행정절차법상 행정입법제정절차는 행정상 입법예고절차를 명시하였다는 점, 예외규정이 명확하지 않고 비교적 광범위하게 규정되어 있어 행정입법제정절차를 엄격하게 해석하기 어렵다는 점, 입법예고기간에 의견제출 및 처리의무를 규정하고 있다는 점에서 미국의 행정입법제정절차와 상당히 유사하다고 생각된다. 하지만 미국 행정법학에서도 오랜 논의에도 불구하고 여전히 논쟁의 대상인 점과 같이 우리나라에서도 행정입법제정절차의 규범적 엄격석을 어떻게 평가할 것인지, 특히 위 절차를 거치지 않은 행정입법의 효력유무에 관하여 일반적으로 평가할 수 있을지, 개별 행정입법의 유형과 성격에 따라 달리 평가하여야 할 것인지 등에 관하여 더욱 논의가 이루어질 것으로 생각된다. 과연 Scalia 대법관의 주장처럼 “본질을 바꾸는 가장 단순한 방법은 절차를 바꾸는 것”일까, 그렇다면 절차는 어떻게 규정될 때 가장 실효적으로 작용할까? 미국에서의 논의 과정은 그 자체로 절차적 정당성의 구체적인 범위를 판단하는 기준이 될 수는 없으나, 우리 행정절차법에서도 정당한 절차의 방법과 범위를 고민할 수 있는 단초가 될 수 있을 것으로 생각된다.

The United States Administrative Conference, an independent committee under the US Administrative Procedure Act in 2019, proposed a recommendation that the procedures for enacting administrative legislation should be strengthened. The recommendation focuses on Article 553 of the Federal Administrative Procedure Act, which has been the subject of continuous debate since its enactment in 1946. Article 553 of the Federal Administrative Procedure Act stipulates that administrative legislation must go through a legislative notice and comment procedure for interested parties, while the procedure may be omitted if “an interpretation rule, policy explanation, or administrative agency deems it impossible, unnecessary, or contrary to the public interest.” However, it has been criticized that the public's procedural participation in the administrative legislation process under the Federal Administrative Procedure Act has not been practically achieved as each federal agencies prefers to omit the procedures rather than comply with the federal administrative law. After the economic depression in 1929, the expansion of administrative legislation by the federal government served as an opportunity for the enactment of the Federal Administrative Procedure Act. Initially, procedures equivalent to hearing procedures were stipulated, but they were not approved by the Congress, and in the case of summary procedures as a result of compromise, they were stipulated to go through public notice and opinion procedures. However, the notice and comment procedures, which were more unstringent than the hearing procedures under the Administrative Procedure Act, raised skepticism about the effectiveness of procedural control, and legislation was submitted to strengthen procedures in the 1960s. Since then, health, safety, and environmental regulations have increased rapidly, and procedural control over the administration's disposition has been emphasized through the Information Disclosure Act in 1966 and the Goldberg case in 1976. However, regulations on new areas strengthened the court's administrative delegation through the Chevron case and since the 1980s, administrative legislation has emerged as a regulatory area that affects basic rights of the people, such as property rights. As a result, discussions on re-evaluation of administrative legislation procedures emerged in the 1990s, mainly through relaxed administrative legislation procedures, and discussions calling for effective control of administrative legislation procedures have been held since the 2000s. In particular, since 2010, it has been argued that at least the procedure should be more clearly defined, and discussions are being held at the 2015 United States Administrative Conference. The recent discussion has emerged as a way to supplement the current administrative legislation enactment procedure. It is argued that the necessity of public notice and opinion submission procedures should be recognized, but the public notice and opinion submission procedures that are operated or exceptionally omitted should be operated in a more effective direction. For example, a minimum disclosure deadline of 60 days, a plan to reach stakeholders more actively, a plan to submit opinions online, and a plan to write down the administration's response to the submission of opinions. However, this measure can still be criticized in that it complicates the administrative legislation process of the administration and limits its practical content control. The administrative legislative procedure under the Administrative Procedure Act of Korea is quite similar to the United States administrative legislative procedure in that it is difficult to strictly interpret the administrative legislative procedure due to unclear exceptions and relatively wide regulations. However, as the U.S. administrative law is still a subject of controversy, more discussions will be held in Korea on how to evaluate the normative strictness of the administrative legislation procedure, especially whether it can be evaluated generally, and whether it should be evaluated differently depending on the type and nature of individual administrative legislation. As Justice Scalia states, “the simplest way to change the essence is to change the procedure?” so what value does the procedure most effectively contribute to (administrative) legislation? The discussion process in the United States itself cannot be a criterion for determining the specific scope of procedural legitimacy, but it is believed that it can be the starting point for considering the method and scope of legitimate procedures in our Administrative Procedure Act.

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