토지는 재산세 과세대상으로서 종합합산과세대상, 별도합산과세대상, 분리과세대상 중 어느 하나로 구분된다. 각 대상별로 합산 또는 분리하여 과세되고, 적용되는 표준세율도 다르다. 이러한 구분은 종합부동산세에도 그대로 적용되며, 특히 분리과세대상은 종합부동산세 과세대상에서 제외된다. 종합합산과세대상임이 원칙이고, 별도로 규정된 경우에 한하여 예외적으로 별도합산과세대상이나 분리과세대상에 해당한다. 이러한 구분체계는 1989년 경 소유자별 전국 보유 토지를 과세대상으로 삼은 종합토지세 신설 시 도입된 것으로, 당초에는 과세표준 계산을 위한 구분체계였다. 그러다 2005년 경 종합부동산세를 신설하고, 종합토지세를 대신하여 토지분 재산세를 부활하면서 현재와 같은 과세대상 구분체계가 마련되었다. 구분체계의 복잡함은 필연적으로 구분에 대한 다툼으로 이어졌다. 판례에서 다루어진 사례는 주로 예외의 경우, 즉 별도합산과세대상이나 분리과세대상에 해당하는지 여부였다. 그러나 예외 규정이 점차 늘어나면서 위 둘 중 어디에 해당하는지에 대한 다툼도 발생하였고, 최근에는 감면율이 적용되는 경우의 과세대상 구분과 관련하여 기존 실무의 틀을 흔드는 판결도 선고되었다. 대법원 2018. 11. 29. 선고 2018두45725 판결이 그것인데, 법문언을 형식적으로만 해석하고, 전체적인 체계나 입법연혁 등을 충분히 고려하지 못한 측면이 있다. 판례는 각 사안별로 해당 문언과 그 취지, 다른 규정과의 체계 및 구체적 타당성 등을 종합적으로 고려하여 최종 판단을 한 것으로 보이나, 일관된 기준이나 방향성을 찾기는 어렵다. 이러한 다툼의 결과 과세대상 구분이 잘못된 것으로 판명될 경우, 세목별 특성으로 인하여 구제범위에 차이가 발생한다. 특히 그 하자의 정도가 ‘무효사유’에 해당한다면 구제범위의 차이는 더욱 벌어져, 이로 인한 혼란은 매우 크다. 이러한 문제점에 비하여, 구분체계를 이렇게 복잡하게 둘 특별한 이유는 찾기 어렵다. 관련 제도의 연혁 등에 비추어 보면, 현재와 같은 구분체계가 도입되었던 이유는 소득 재분배 등을 목적으로 전국의 보유 토지를 과세대상으로 삼은 종합토지세의 도입과정에서 불가피하게 발생하는 불합리한 측면을 보완하기 위해서였다. 그러나 현행 세법에서 이러한 목적은 종합부동산세에서 고려하면 충분하고, 재산세에서 고려할 것은 아니다. 재산세는 보유세의 목적에 충실하게, 가장 보편적인 성격을 가진 지방세의 특성을 감안하여, 그에 따라 제도를 설계하고 운영하여야 한다. 특히, 별도합산과세대상은 건물 유무에 따라 토지분 재산세에 차이를 두는 결과가 되어 조세평등주의에 반하는 측면도 있다. 따라서 현재의 구분체계는 단순화하는 것이 타당하다. 구체적으로는 특별한 존재 이유를 찾을 수 없는 별도합산과세대상을 폐지하고, 분리과세대상은 가급적 축소･재정비하여야 한다. 이를 통하여 종합합산과세원칙을 실현하고, 토지분 재산세의 보유세로서의 기능에 보다 충실할 수 있으며, 구분의 복잡함에서 오는 분쟁가능성을 줄일 수 있다. 다만, 실제 정비를 위해서는 정밀한 세수 효과 분석 등이 선행되어야 하고, 세율체계의 조정과 함께 종합부동산세와의 관계도 충분히 고려하여야 한다. 최근 ‘분리과세대상 토지 타당성 평가’ 제도가 도입되는 등 이러한 방향의 움직임이 활발해진 것은 바람직한 모습이라 할 것이다.

Land is an object which is subject to a property tax, which is classified into three different taxations: general aggregate taxation, special aggregate taxation, and separate taxation. According to the classification, a property can be taxed on either an aggregate basis or a separate basis and taxed at a different rate for each classification. This classification system is applied to a gross real estate tax, and land that is subject to separate taxation, especially, is not treated as taxable for gross real estate tax purposes. Among the different classifications for a property tax, the general aggregate taxation applies as a default rule. The classification system for a property tax was introduced into Korean tax law when the gross land tax system was first established in 1989 to tax a property owner for the entire real estate he or she owns on a national basis. At this early stage, the property tax classifications were intended as a classification system used to calculate a tax base. Then, in 2005, a gross real estate tax was enacted to replace gross land tax as a property tax for land, which resulted in the establishment of the current classification system for property tax. The complexity of the classification system inevitably led to disputes over its applications. The most frequently addressed issue is whether particular land at issue should fall into the exceptional tax classifications, i.e., special aggregated taxation or separate taxation. However, as more exceptions have become available under new provisions of law, more disputes started to arise over the issue of which one of the two exceptional tax regimes should apply to a particular property. A recent court decision shook the established practices related to the classification into the different property tax regimes in cases where a property is exempted from property tax at a certain percentage. The spearheading Supreme Court 2018Du45725 Decision, decided on November 29, 2018, however, has been criticized as interpreting the relevant provisions of law too formally and not fully considering the legislative history and purpose of the relevant provisions. Although the court precedents on the same issue have taken into comprehensive consideration the text and purpose of relevant provisions, compatibility with the rest of the law, and specific reasonableness of possible interpretations case by case, but no standard or approach has been consistently applied. In case where a particular property is found to have been improperly classified for property tax purposes at the end of a dispute, the scope of a relief for such erroneous tax treatment may differ due to different features in each classification, which can be even bigger and cause serious confusions for taxpayers if the error in the classification reaches the level of a “cause for invalidation.” Weighted against these problems, the current classification system for property tax, as being so complicated, does not stand on compelling grounds. According to the legislative history of the current classification system, the only rationale for introducing the current system was to deal with unreasonable consequences that would inevitably occur in the course of introducing the gross land tax system on a national basis for income redistribution purposes. However, under the current tax law, the initial purpose is not relevant to the property tax anymore as it can be rather fulfilled through the operation of the gross real estate tax system. The property tax system should be constructed and operated in a manner that realizes its fundamental purpose as a holding tax and coincides with the characteristics of a local tax as the most general tax. In particular, the special aggregation taxation may apply in conflicts with the tax equality by leading to inconsistent tax consequences merely based on whether or not the subject land has a building on it. The current classification system, therefore, should be simplified. In detail, the special aggregate taxation for which there is no persuasive rationale shall be abolished while the separate taxation should be reduced in its scope and rationalized for its structure. Only then it would be possible for the property tax to realize the basic principle of general aggregate taxation, to faithfully achieve the functions of the property tax for land as a holding tax and to reduce the possibility of disputes.

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Property Tax, Land, Classification of Taxable Property, General Aggregate Taxation, Special Aggregate Taxation, Separate Taxation, Gross Real Estate Tax, Holding Tax