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본 연구의 목적은 「노인장기요양보험」의 도입 이후 급증한 노인돌봄 일자리의 저임금 현상에 대한 설명틀을 마련하는 데 있다. 이를 위해 인적자본 이론과 「노인장기요양보험」의 특성에 입각한 기존 설명들을 비판적으로 검토하고, 노인돌봄노동의 저임금 현상을 아이버슨(T. Iversen)과 렌(A. Wren)의 논의를 토대로 구성한 사회서비스 정책결정의 트릴레마로 설명해 보고자 하였다. 사회서비스 정책결정에서 각각 납세자, 노동자, 수급자의 이해관계와 결부되는 비용 부담 억제, 노동조건 개선, 접근성 확대의 정책목표들은 이 중 두 가지를 동시에 추구하는 것은 가능하지만 세 가지 모두를 달성하는 것은 불가능한 트릴레마 관계에 있다. 따라서 노인돌봄노동의 저임금 현상은 「노인장기요양보험」의 도입 및 운영 과정에서 노동조건에 대한 정책적 고려가 제대로 이뤄지지 않은 채 재정 지출 억제와 접근성 확대의 정책목표가 일방적으로 추구된 결과로 설명될 수 있다. 한국사회에서 노인돌봄 정책결정이 이 같은 양상으로 이루어져 온 정치적 맥락은 다음과 같다. 주요 이해당사자들의 참여가 보장되는 민주적 정책결정 구조가 미비한 상태에서 재정 지출 억제와 사회서비스 산업 육성을 최우선 정책목표로 설정한 국가의 독주가 지속됐다. 또한 노인돌봄 노동자들의 이해관계는 정당, 양대 노총, 요양보호사 노동조합 등 그 어떤 조직에 의해서도 제대로 대변되지 못했다. 이러한 조건에서 노동조건 개선의 정책목표가 지속적으로 경시되는 대신 비용 부담 억제 및 접근성 확대의 정책목표의 우선성이 견고하게 유지되는 양상으로 「노인장기요양보험」이 실행돼 온 결과, 노인돌봄 일자리들이 노동시장 최하층의 ‘막다른 일자리’로 자리잡게 된 것이다.
The purpose of this study is to pay attention to the low-wage jobs of long-term care for elderly that have soared since the introduction of the Long-term Care Insurance (LCI) and to prepare an framework to explain them. To this end, existing explanations based on human capital theory and the institutional characteristics of the LCI are critically reviewed. We tried to understand the low-wage status of care helpers for elderly as a result of the decision-making structure of social service policies that were reconstructed by applying Iversen and Wren’s model. Our reconstructed framework shows that the policy objectives of curbing cost burden, improving working conditions and expanding service accessibility ― each of these is closely linked to the interests of taxpayers, workers and service providers ― are in the trilemma relationship. Thus, the low-wage phenomenon of elderly care labor can be explained as a result of the unilateral pursuit of policy goals of curbing fiscal spending and increasing accessibility, in the course of the introduction and operation of the LCI, without proper policy consideration of working conditions of care helpers. This was due to the dominance of the government, which set top policy goals for curbing fiscal spending and fostering social service industries in the absence of a democratic policy-making structure that guarantees participation by key stakeholders. Moreover, the interests of elderly care workers were not properly represented by political parties or labor unions. As a result, elderly care jobs have become a “dead-end” job at the bottom of the labor market.
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trilemma of social service policy-making, service economy trilemma, long-term care for elderly, Long-Term Care Insurance, care helper
