목적세(Earmarked Tax)란 강학상 ‘조세수입이 특정 경비에 충당될 것을 목적으로 부과되는 조세’를 뜻한다. 목적세는 특정사업을 위한 재원확보의 목적이라는 점에서 보통세(Ordinary Tax)와 다르며, 국세인 목적세로는 교육세, 농어촌특별세, 교통ㆍ에너지ㆍ환경세가, 지방세인 목적세로는 지역자원시설세, 지방교육세가 있다. 정부 차원에서 어떤 사업에 중장기적으로 계속적인 투자가 필요할 경우, 이 같은 목적세는 유용하게 활용될 수 있다. 목적세는 과거부터 여러 문제점이 노정되어 다수의 비판을 받아왔는데, 이를 이유로 일부 견해는 전면적인 폐지를 주장하기도 하였다. 목적세에 관한 학문적 논의는 경제학적, 정책학적 관점에서 대개 진행되어 왔을 뿐, 법학 관점에서의 진지한 연구 성과는 거의 찾아볼 수 없다. 이 점에 착안하여 법학의 관점에서 목적세제도 전반을 조망하고 개선방향을 모색하는 것이 이 글의 목표이다. 글에서 주장하는 바를 간단히 정리하면 다음과 같다. 첫째, 이론적 견지에서 목적세는 수익자부담의 원칙과 세입ㆍ세출의 연계성을 충실히 갖출 경우, 자원배분의 효율성, 예산과정에 대한 규율과 책임성의 증대, 재정의 효율성 및 불완전한 시장의 보완이라는 여러 편익을 얻을 수 있고, 이를 통해 정책 목적을 원활히 달성할 수 있다. 그러나 목적세가 이러한 전제요건을 갖추지 아니할 경우, 비효율적인 자원배분과 국가재정 집행, 조세구조의 복잡화, 높은 사회비용, 국회의 예산통제권 약화 및 재정의 경직성 등의 부작용만 초래할 가능성이 높다. 둘째, 현행세법 측면에서 목적세는 효율과 공평의 이념에 반할 가능성이 대단히 높다. 목적세는 비중립적 조세로서 효율을 도모할 수도 있을 것이나, 그 전제요건을 갖추지 못했기에 결국 자원배분의 비효율성과 납세자의 의사결정에 대한 왜곡을 초래할 가능성이 있다. 또한 현행 목적세 체제는 응익과세 뿐만 아니라 응능과세의 원칙에도 전혀 부합하지 않고, 담세력에 부합하는 조세가 아니므로, 입법상의 조세공평을 달성하고 있지 아니하다. 납세의무자와 과세표준의 설정이 실질적 조세법률주의에 부합하지 아니하고, 과세구조의 계층화, 복잡화의 측면에서 납세자의 예측가능성을 저해하고 있다. 이와 같은 점을 고려할 때, 현행 목적세는 경제조정의 이름으로 정당화되기 어렵다고 보이고, 목적세의 존치 필요성 등에 관한 객관적인 검증이 있는지도 의문이며, 정책적 효과에 대한 예측이 쉽지도 않다. 셋째, 이들 문제점을 해결하기 위해서 현행 목적세제도는 전면적인 개선이 요구된다. 우선 목적세의 납세의무자 및 과세표준에 대한 재검토가 필요하다. 이때 가장 중요한 개선의 점은 부가세 방식을 철회하여야 한다는 사실이다. 그 밖에도 목적세로 거둬들인 세수는 특별회계로 사용되도록 강제할 필요성이 있고, 목적세의 절대적 규모는 줄어드는 것이 바람직하며, 목적세 제도의 효과적인 운영을 위해서 목적세 부과의 필요성, 세출내역 등에 관한 외부 전문기관, 행정당국, 국회의 구체적이고 강화된 검증이 필요하다.

Earmarked tax academically refers to a tax levied for the purpose of being used for a particular expenditure. Earmarked tax is different from ordinary tax in that its purpose is to secure financial resources for a specific project, and as for the earmarked taxes that are national taxes, there are education tax, Special Tax for Rural Development, transportation, energy, and environment tax. When a certain project requires continuous investment for the mid to long term, this kind of earmarked tax can be utilized usefully. Earmarked tax has been criticized from the past as many problems have been exposed, and some opinions have argued for complete abolition. As for academic discussions on earmarked tax, they were largely carried out only from the perspective of economics and policy studies, but serious studies from legal perspectives can be hardly found. In this respect, this study’s aim is to look at the overall taxation system of earmarked tax from the legal perspective and look for ways to improve the system. What this study is claiming is as follows. First, from the theoretical point of view, if earmarked tax is faithful to the user pays principle, and the linkage between tax revenue and tax expenditure, many benefits including the efficiency of resource allocation, discipline and accountability for budget process, financial efficiency and supplementation of incomplete market are possible, and through these benefits, we can achieve the purpose of the policies. However, if earmarked tax does not meet these preconditions, it is highly likely that it will only lead to adverse effects such as inefficient allocation of resources and national fiscal execution, complication of tax structure, high social costs, weakened budget control by the National Assembly, and fiscal inflexibility. Second, from the aspect of the current tax law, earmarked tax is highly likely to be in conflict with the ideals of efficiency and fairness. Earmarked tax may achieve to be efficient as non-neutral tax, but it is also possible to lead to inefficiency of resource allocation and distortion of taxpayer's decision if the preconditions are not met. In addition, the current earmarked tax system does not meet not only the principle of taxation where there is profit, but also the ability to pay taxation principle, thus it is not consistent with the tax-bearing capacity, and it is not achieving the taxation fairness in terms of legislation. The duty of taxpayers and the taxation standard are not in compliance with the principle of no taxation without law, and the taxpayer's predictability is hindered in terms of hierarchy and complexity of the taxation structure. Considering this point, it seems that the current earmarked tax cannot justify in the name of economic adjustment, and it is also questionable if there is any objective verification of the necessity of continuing with earmarked tax, and it is also not easy to predict the policy effect. Third, in order to resolve these problems, the current earmarked tax system needs to be improved in its entirety. First, it is necessary to review the duties of taxpayers and taxation standards of the earmarked tax. The most important point to improve here is the withdrawal of the value added tax system. In addition, there is a need to bind the tax revenues collected in the earmarked tax to be used as special accounts and it is desirable that the absolute amount of the earmarked tax be reduced. In order to effectively operate the earmarked tax system, specific and strengthened verification on matters such as necessity of earmarked tax imposition, and tax expenditure breakdown by the authorities and the Assembly is needed.

Earmarked Tax, User Pays Principle, linkage between tax revenue to tax expenditure, ideology of efficiency and fairness, economic adjustment