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이 글은 집시법상의 사전신고제가 헌법에 위반됨을 논증하기 위하여 다섯 가지 사항을 검토했다. 첫째, 집시법상의 사전신고제는 언론에 대한 검열과 거의 동일한 구조를 가지고 있고, 둘째, 사전신고제는 한편으로는 경찰의 통제가능성을 열어두는 계기가 될 뿐 아니라 신고내용에 대한 경찰의 실질심사를 가능하게 한다는 점에서 사실상의 허가제로 운용되고 있으며, 셋째, 신고제는, 허가제에 해당하는지 여부와 관계없이 과잉금지의 원칙에 위반되고, 넷째, 사전신고제는 금지통고제도와 결합하여 필연적으로 허가제로 작동할 수밖에 없으며, 마지막으로 미신고집회의 처벌 역시 위헌임을 논증하였다. 이와 아울러 과연 현행법 하에서의 사전신고제가 합헌적으로 운영될 수 있는 가능성이 조금이라도 있는지를 조명해 본 결과, 그럴 가능성은 거의 없으며, 따라서 입법론적 해결이 필요하다는 결론에 이르렀고 그 방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, ‘적법한’ 집회의 보호라는 집시법의 목적이 ‘평화적’ 집회의 보호로 개편되고, 그 내용 역시 그에 걸맞은 내용으로 재구성되어야 한다. 둘째, 집회의 평화성이 유지되는 한 집회의 사전적 금지나 해산명령과 같이 집회 자체를 무력화하는 어떤 법적 규제도 불가능하다는 것이 전제되어야 한다. 셋째, 집회의 자유는 어떤 경우에도 사전적으로 금지될 수는 없으며, 집회의 자유에 대한 제한은 집회의 자유의 행사로 인하여 공공질서에 대한 위협이 명백하고 현존하는 경우, 즉 비평화성이 가시화하는 경우에만 예외적이고 개별적인 처분에 의하여 이루어져야 한다. 넷째, 옥외집회의 신고제는 유지될 수 있으나 그것은 어디까지나 행정상의 협조에 그쳐야 하고 어떤 이유로도 집회 금지의 도구가 되거나 집회 자체의 합법성 인정을 위한 전제가 되어서는 안 된다. 따라서 금지통고와 결합되는 한 신고제는 유지될 수 없다. 다섯째, 금지통고가 폐지되는 경우에도 신고불이행에 대한 제재는 협조의무 위반의 차원에서만 이루어져야 하며, 이는 행정질서벌의 형태를 띠어야 하고 그것을 범죄화할 수는 없다.
In this article, I performed an analysis of the prior reporting system prescribed in the Assembly and Demonstration Act(“the Act” hereinafter) to demonstrate that it is unconstitutional at least in five aspects: first, the prior reporting requirement proves to have the almost same structure as the prior censorship of press prohibited by the constitution; second, it functions as an impermissible license system which not only serves as a moment to open the possibility of police control, but also gives the police a blanket discretion to determine whether an assembly can be held or not; third, in combination with the prohibitory notice, it necessarily works as a forbidden permission system; fourth, it violates the principle of proportionality in the restriction of fundamental rights because less restrictive alternatives exist; and finally, the criminal punishment of the unlicensed but peaceful assembly is disproportionate and thus unconstitutional. Despite these circumstances, I tried, in a practical perspective, to grope for the probability that it could be applied in conformity with the Constitution, but in vain. So I suggested some guidelines for the democratic revision of the Act as follows:First, the Act should totally be restructured as a norm for the full protection of peaceful assemblies;Second, no prohibitory regulation shall be imposed on the assembly as long as it is peaceful;Third, the freedom of assembly shall not be under a prior restraint while the assembly may be restricted only if and when it causes a clear and present danger to the protected public order;Fourth, the prior reporting system can not be maintained at least under the existence of the prohibitory notice system; and Fifth and finally, the failure to report an assembly shall not be subjected to a criminal punishment.
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peaceful assembly, preliminary permission, prior reporting system, censorship, press release, prohibitory notice
