국회(의회)의 비준 동의를 요하지 않고 대통령 또는 외교장관 등 행정부 단독으로 서명을 통해 성립·발효하는 ‘약식조약’(고시류 조약)의 체결은 외교실무 관행으로 정착되어 헌법 관습으로 해석되어 왔다. 실제로 현재 우리나라가 체결하는 조약의 거의 1/3이 이러한 고시류 조약이며, 영미 역시 그 비중이 높은 수준이라고 한다. 1951년 이후 영토·해양경계분쟁 관련 판례를 보면 ICJ는 교환각서/공문, 합의의사록과 같이 당사국 간 서명으로 기속적 동의를 표시하여 성립·발효하는 ‘약식조약’에 정식체결절차를 거쳐 비준·발효하는 조약과 실체법상 동등한 법적 지위·효과를 부여하고, 국제사법쟁송(절차법)에서 당사자의 의사를 해석하는 직접·1차적 증거로 간주하고 있음을 볼 수 있다. ICJ는 근래 들어 당사국 대표 간 회담 ‘의사록’의 경우에도 사용된 용어·문안에 따라서는 이를 당사국을 법적으로 구속하는 증거로 채택·간주하는 ‘사법적 적극주의’를 취하고 있음을 보여주고 있다. 1994년 카타르/바레인 사건에서 바레인 외무장관은 카타르 외무장관과 가진 회담 후 작성·서명한 1990년 ‘도하의사록’이 구속력 있는 ‘약속’이 아니라 ‘정치적 양해’를 기록한 문서로 의도한 것으로 주장하였다. 그러나 ICJ는 동 의사록 상 표시된 양국 간 ‘부분적 약속’을 ‘국제합의’로 규정, 증거능력과 증명력을 인정하고 관할권을 확립하는 결정적 증거(판결이유)로 원용하였다. ICJ의 적극적인 ‘조약’ 및 증거에 대한 해석이 조약이란 ‘국가간 문서에 의한 합의’라는 고전적 조약개념에 배치된다고 말할 수는 없다. 그럼에도 당사자 일방이 사전에 구속력 있는 합의의 체결의사 없이 작성·서명한 회담기록에 사실상 ‘조약’의 지위와 구속력을 부여한 것은 전통적 조약개념 및 고전적 조약체결절차의 관념에서 이탈한 것이라는 주장은 가능하다. 이는 영토·해양경계분쟁을 규율하는 보편조약 또는 관습법이 부재한 현행 국제법질서에서 동 재판소가 국제연합의 1차적 사법기관으로서 행하는 권위 있는 사법적 유권해석으로서 이 분야의 중요한 법리를 구성함은 물론, 실질적 법원을 형성하여 향후 성문화 등 국제법 발전을 선도하게 된다는 의미에서 그 의의가 작지 않다. 우리 국내법상 조약은 법률과 같은 효력을 가지며(헌법 제6조 제1항), 따라서 고시류 조약 체결행위는 단순한 행정·기술적 국가행위가 아니라, 입법적 외교행위이다. 국가 주권·권익 그리고 국민에 국제의무를 창설하며 국제법률관계의 내용을 변경하는 효과를 수반한다. 그럼에도 국내법상 고시류 조약의 지위·효력 및 체결절차 등을 규율하는 법적·제도적 장치가 충분하다고 보기 어렵다. 따라서 행정부가 영토·해양경계 관련 고시류 조약을 체결하기 전, 사전 관계부처·전문가 심층 검토·협의와 국무회의 심의는 물론, 예컨대 미국의 ‘의회-행정협정’ 등 입법적 사전·사후 견제·보완 장치의 도입도 검토해 볼 만한 시점에 이르렀다고 본다. 이러한 주장은 특히 전술한 신한·일어업협정 부속 합의의사록의 법적 성격·지위·효력에 관한 헌법재판소의 2001년 결정의 타당성 여부에 대한 설득력 있는 비판도 제기될 수 있다는 점에서도 또한 정당화될 수 있다고 본다.

Treaties concluded in simplified form, such as the Exchange of Notes/Letters and Agreed Minutes, take effect upon signature alone of the President or the Minister of Foreign Affairs. They are thus often commonly misconceived as not constituting treaties, creating no legally binding obligations. Quite the reverse is the case. These instruments are no less binding upon the parties than are those duly concluded and ratified with the advice and consent of the legislature. International agreements may take a number of forms and be given a diversity of names. And in the current diplomatic practice of this country, roughly one third of treaties are concluded in simplified form. As such, their legal and evidentiary status in international adjudication is not to be questioned, let alone challenged. The important point in interpreting, ascertaining or determining whether or not an instrument is a treaty, is therefore not its designation, description, or the form or procedure of its conclusion. Thus, in the 1973 Anglo-Icelandic Fisheries Jurisdiction Case, the International Court of Justice(ICJ) invoked and relied on the 1961 Exchange of Notes as the primary documentary evidence. The Court nevertheless stopped short of describing the Exchange as international agreements despite the United Kingdom's arguments. Similarly, the ICJ ----------------* Former Director, Dokdo Research Institute, Northeast History Foundation. in the 2002 Cameroon/Nigeria Case rendered judgment relying on the 1931 Henderson-Fleuriau Exchange of Notes without describing exactly the legal and evidentiary status of the Exchange. Thus, its evidentiary value in international adjudication was predetermined even before its legal and evidentiary status was defined. And this progressive or aggressive jurisprudence culminated in the 1994 showpiece case between Qatar and Bahrain. The ICJ, in charting or venturing into yet another, even bolder course of international jurisprudence, has been able to pronounce that it is the actual terms used and the particular circumstances in which the instrument was drawn up that count for the purpose of determining its legal nature and status(Qatar/Bahrain Case, 1994, para.23). The Court, full of legal conviction, finally responded to the issue still unanswered, i.e. the legal and evidentiary status in general of the treaties concluded in simplified form. It declared that even the Minutes of the discussions do constitute international agreements creating legal obligations for the parties, once the Parties have consented to commitments. The Minutes have thus been accorded decisive probative value for the Court to found its jurisdiction(ratio decidendi). Granted that “[t]he nominal description and apparent status of a document may belie its actual significance”(R. Gardiner, International Law, 2003, p.65), nevertheless, an objective observer may well note and take issue with these evolutionary(or revolutionary) developments in international jurisprudence. By singling out only the terms of commitment in one instrument to declare them as international agreements, the ICJ has risked deviating from and perhaps vitiating the very classic idea of concluding international agreements or the traditional notion of treaty making. For, as a general rule, Minutes of the discussions, unlike Agreed Minutes, are essentially intended by the Parties to summarize and record, for further negotiations, what has been discussed. And when the Parties have decided to draw up such Minutes at the close of a meeting or conference, the reasonable inference is that they are not necessarily purporting to make a legally binding agreement, even if signed by themselves, let alone to make a treaty. Indeed, an element of formalities in the form of proper procedures are generally inherent, if not required, in any enterprise of treaty making. The ICJ has thus failed to give effect to and even breached its own exposition governing a normal procedure of concluding an international agreement it has set out in the Fisheries Jurisdiction Case(Merits, 1974, para.36, in fine), i.e. a formal proposal by one party and acceptance by the other. And the commitments made or allegedly made in the course of discussions may still be construed merely as proposals for negotiations rather than hard undertakings and engagements. Given the consequences and implications of the new international jurisprudence, from the domestic law side, the exercise of "simplified treaty-making" cannot be characterized simply as administrative acts of a technical nature. The signing of “simplified treaties" constitutes legislative acts, potentially adversely affecting a state's territorial sovereignty and maritime boundary interests. It would therefore be quite apposite and desirable to institutionalize legal safeguards requiring prior in-depth inter-ministerial examination and expert analysis and/or to introduce certain ex ante legislative checks or legislative-executive cooperative mechanisms relating to the signing these "international agreements".

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