1972년 설립 당시 UNEP는 명확한 역할을 가진 상대적으로 독자적 행위주체였다. 그러나 이후 관련 국제기구와 다자환경조약이 증가하면서 지구 환경 거버넌스 체제의 파편화와 복합화가 초래되었다. 환경 보전과 관계가 있는 대부분의 국제기구들은 자신의 특수한 이해관계에 따라 고유의 환경 프로그램을 운영했고, 다수의 환경조약 사무국들이 강력한 원심적 경향을 가진 준 독자적 관료기구로 진화했다. 뿐만 아니라 이들이 다른 행위주체들과의 연계나 영향을 거의 고려하지 않고 정책을 수립했기 때문에, 지구 환경 거버넌스 체제의 파편화와 복합화 경향은 더 악화되었다. 그럼에도 UNEP는 조정 역할의 한계로 말미암아 그런 경향을 극복할 수 없었다. 지구 환경 거버넌스 체제의 이런 상황은 UNEP의 개혁을 요구했고, 그 방안으로 세계환경기구(WEO)의 창설론과 UNEP 강화론이 대립해 왔다. WEO 지지론자들은, WEO 창설로 지구 환경 거버넌스 체제의 해묵은 숙제인 역할 중복과 조정 역할의 결핍 문제를 해결할 수 있다고 주장한다. 이들은 WEO가 보다 더 독자적이고 통합적인 제도를 이용하여, 파편적이고 복합적인 지구 환경 거버넌스 체제의 경향을 변경할 수 있다고 강조한다. 그들은 지난 수십 년간 여러 문제 영역에서 새로운 국제기구들이 창설된 전례에 비추어, 관련 국제기구와 다자환경조약을 통합한 WEO의 출범이 가능하다고 주장한다. UNEP 강화론자들은 외적 제약 요인-지구 환경 거버넌스 체제의 파편성과 복합성-의 해결은 너무 오랜 시간을 필요로 하므로, 총회 보조기구로서의 지위를 유지하되 내적 제약 요인들-지위, 조직 구조, 재정, 위치 문제-을 극복함으로써 UNEP를 강화하는 것이 더 현실적인 개혁 방안이라고 주장한다. 그들은 단순히 UNEP의 제도적 형태를 변경하는 것만으로 지구 환경 거버넌스의 개선이 보장되는 것은 아니므로, 그러한 역할을 담당할 수 있도록 UNEP의 역량을 강화해야 한다고 주장한다. 그러나 개혁 논쟁이 40여 년 이상 지속되었음에도 행위주체들의 이해관계, 목표, 비전이 상이하여 지구 환경 거버넌스 체제의 개선을 위한 WEO의 창설이나 UNEP의 강화는 실질적 진전을 거의 이루지 못하고 있다. 그런 가운데 기존 제도를 토대로 하기 때문에 상대적으로 개혁의 강도는 더 낮고, 총회의 결의로 가능하기 때문에 절차가 더 단순한 UNEP의 강화를, WEO의 창설보다 우선적으로 추진하는 것이 지구 환경 거버넌스 체제를 강화하는 지름길이 될 수 있다. 그렇다면 단기적으로는 UNEP의 강화를 추진하되, 장기적으로는 강화된 UNEP를 토대로 WEO의 창설을 추진하는 것이 현실적 방안이라 여겨진다

Since UNEP was established in 1972, the increase in international organizations and multilateral environmental agreements(MEAs) has brought a considerable fragmentation and overlap in global environmental governance system. Several specialized international organizations have initiated environmental programs of their own, and various convention secretariats have evolve into semi-autonomous international organizations with strong centrifugal tendencies. This situation was made worse by the policies they made without much respect for linkages with other actors. It has been argued that substantial reform of UNEP could contribute to more effective global environmental governance. Much of debates centered on proposals for World Environment Organization(WEO) and strengthening of UNEP. Advocates of WEO claim that it can alter the tendency of fragmentation and overlap, so the problem of coordination deficit can be solved. They claim that the establishment of a WEO that would integrate existing international organizations and secretariats of MEAs no longer seems unrealistic. But, some claim that strengthening UNEP without changing its status as a subsidiary organ of the UN General Assembly is rather realistic. They suggest improving UNEP’s ability to deliver on its role by tackling the internal constraints-formal status, governance, financing structure, location-it faces. Analysis of UNEP’s performance illustrates that unless these key constraints are not addressed, little progress in the global environmental governance system is possible. Although scholars and governments agree that the system needs improvement, no such substantial reform has yet been undertaken.

UNEP, WEO, Global Environmental Governance, International Organizations, Multilateral Environmental Agreements