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본 연구의 목적은 2008년부터 시행되고 있는 기초노령연금정책의 의제설정과 정책결정을 설명하는데 있다. 논문은 Kingdon의 다중흐름모형을 적용하여 어떤 요인이 노인복지의 사각지대문제를 의제화하고, 어떤 요인이 공공부조 성격의 초기 대안을 연금 성격의 정책으로 결정하게 하였는지를 살펴보았다. 분석은 기초노령연금정책의 결정에 영향을 미친 정책참여자들의 면접 자료를 바탕으로 그들의 인지지도를 작성하는 방법을 사용하였다. 정책결정자들의 인지지도를 통해 이 연구가 발견한 것은 기초노령연금의 제도도입이 문제흐름보다 정책흐름과 정치흐름의 합류에 의해 결정되었다는 것이다. 기초노령연금법은 정부가 국민연금법 개정안을 국회 통과시키기 위해 ‘노인 표’를 의식하는 정치인들을 설득하기 위한 ‘당근’ 정책의 일환으로 의제화되었다. 또한 기초노령연금정책은 연금법 개정으로 예상되는 국민의 반발을 무마하기 위해 선별적 공공부조의 성격을 띤 정부 대안에서 대다수의 노인에게 혜택을 줄 수 있는 연금적 성격으로 변경되어 결정되었다. 본 연구의 시사점은 정책과정에서 정치흐름이 주로 작용하는 경우, 정책결정이 정치적 동기에 의해 졸속으로 이루어지기 때문에 정책의 제도적 안정성을 담보하기 힘들다는 것이며, 선거적 기제가 잘 조직되고 규모있는 사회집단의 이익을 대변하는 방향으로 작동하여 조직되지 않은 다수의 의사가 제대로 반영하지 않을 가능성이 높다는 것이다.
This study purposes to explain the agenda-setting and decision process of the basic old-age pension scheme carried into effect since 2008. Applying Kingdon's multiple streams model to this policy process, this paper examines which factors put on agenda the welfare of the elderly laid in dead angle zones and which factors altered the character of initial alternatives from relief to pension. Using interview data of policy actors who made important roles in making decisions of the old-age pension scheme, the analysis is based on the method of cognitive mapping. The finding derived from the cognitive maps of principal actors is that the agenda-setting of the basic old-age pension policy mainly advanced by policy and political streams rather than problem stream. In order to carry the reform bill of National pension in the National Assembly, the government set on agenda the basic old-age pension scheme as a 'carrot policy' to persuade politicians, who were desired to obtain the votes of the elderly. In addition, the government also changed the initial direction of the policy, which was a selective relief, into the form of public pension, in order to smooth down (potential) pensioners' backlash. This paper suggests that policy decisions led by political stream do not tend to guarantee policy's institutional stability because such a decision might be often made rough-and-ready. Another point of discussion is that since electoral mechanism is usually operated in a way of putting an attention on interests of well-organised and sizable groups, the will of less-organised and silent majority is unlikely to be well reflected on governmental decisions.
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policy process, agenda setting, multiple streams model, cognitive map, basic old-age pension
