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윤곽규범으로서 헌법규정의 흠결과 모호성은 법률과 법률하위의 법규범을 통한 구체화를 통해 보충된다. 헌법의 구체화는 ‘법률유보’라는 형태로 입법부의 역할을 중요하게 만든다. 기본권은 유보의 형태를 지니며 보장된다. 헌법상 기본권제한의 유형은 헌법규정에 의해 직접 명시적인 기본권제한이 가해지는 헌법직접적 기본권제한(헌법유보)과 헌법규정에 의해 수권되는 헌법하위규범에 의한 기본권제한이 가해지는 헌법간접적 기본권제한(법률유보)이 있다.‘헌법의 우위’ 원칙은 모든 법규범이 헌법에 위배되어서는 안된다는 의미에서 헌법이 법률행위의 한계로서 기능하지만, ‘헌법유보’ 원칙은 법률이 헌법에 근거해야 한다는 입법자의 활동근거로서 기능한다. 즉, 법률행위의 근거와 한계는 헌법의 내용에 적합해야 한다. 그러나 ‘헌법의 우위’는 모든 법규범에서 예외없이 공통적으로 적용되지만, ‘헌법유보’는 입법자의 모든 활동에 적용되는 것은 아니다. 결국, 법률행위의 근거와 한계로서의 헌법이란 법률의 헌법적합성으로 이해된다.행정은 법률에 의한 수권의 범위내에서 행위해야만 한다는 ‘행위의무’를 수반하는 적극적인 의미의 법률적합성 원칙을 ‘법률유보’ 원칙이라 한다. 법률유보이론 중 다수의 지지를 받고 있는 본질성설은 본질적인 사항과 비본질적인 사항을 구분할 명확한 기준이 없기에, 적용역영내에서 법률유보의 영역을 보충하고 세분화해야 할 필요성이 있다. 왜냐하면 본질성설은 특정한 사안에 있어서 형식적 의미의 법률이 존재해야 한다는 것만을 말하고 있지, 그 법률의 내용과 규율밀도에 대해서는 침묵하는 문제점이 있다.헌법의 우위에 기초하여 법률의 우위와 법률유보는 기능하게 된다. 즉, 법률유보의 핵심은 그 형식에 있어서 행정이 단지 법률에 근거하라는 것에 국한되지 않고, 법률유보의 내용이 헌법의 우위에 합치되어야 한다는 것이다.
