독일에서 공무원의 특별한 지위는 직업공무원제도(Berufsbeamtentum)에서 유래를 찾을 수 있다. 독일의 기본법(Grundgesetz: GG)은 제33조 제5항에서 “공공부문의 법은 계승된 직업공무원제도의 원칙(hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums zu berücksichtigen)을 고려하여 규율하여야 한다”고 규정하여 직업공무원제도를 공무원 관련법의 기본 원칙으로 천명하고 있다. 직업공무원제도에는 공법적인 복무관계 및 충성관계, 신분의 보장, 질병 또는 장애 시 부양(은급), 직급의 유지, 보수의 보장, 품위의 유지, 정치적 중립, 비밀의 유지, 파업금지, 기관장의 배려의무 등이 포함된다. 이렇게 직업공무원제도는 공무원에게 신분에 따른 엄격한 제한을 가하는 대신 재직 시 뿐만 아니라 퇴직 후에도 적정한 급여를 지급하여 현직 또는 전직 공무원으로서의 품위를 유지할 수 있도록 생활보장을 하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 공무원연금은 직업공무원제도의 중핵으로서 넓은 의미로는 사회보장의 영역에 속하지만 공법상의 특별영역으로 분류되는 독자적 분야이다. 퇴직한 공무원, 공무상 재해를 입은 공무원 및 사망한 공무원의 유족에게 적정한 급여를 지급함으로써 공무원과 그 유가족의 생활을 보장하고 있는 연방공무원연금의 근거법은 “공무원과 판사의 은급에 관한 법(Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter des Bundes: BeamtVG)”이다. 다만 2006년 연방주의의 입법권과 관련한 기본법의 개정으로 연방과 각 주(지방자치단체)는 공무원연금에 대한 독자적인 입법권을 갖게 되었다. 그럼에도 불구하고 연방공무원연금법(이하 “연방공무원연금법”이라 한다)은 여전히 연방, 각 주, 지방자치단체에 종사하는 공무원의 연금의 기본법으로서의 기능을 하고 있다. 16개 각 주는 독자적인 공무원연금입법권을 갖는데, 특별법을 제정하지 않은 일부 주들은 연방공무원법의 내용을 준용하고 있다. 독일의 공무원연금은 연간 1,500만 여명에 대해 400억 유로 정도가 지출될 정도로 공적 연금 중 규모가 가장 큰 분야로서 급여로는 퇴직급여(Ruhegehalt), 재해보상(Unfallfürsorge) 및 유족급여(Witwen- und Waisengeld), 질병 또는 장애 시 부조(Beihilfeleistungen) 등이 있다. 독일에서도 공무원연금의 재원이 지속적으로 상승함에 따라 재정악화를 우려하는 목소리가 높아지고 있다. 특히 1970년대에 신규채용된 다수의 공무원들이 몇 년 내 은퇴하게 되면 공무원연금에 심각한 부담이 올 것으로 예상된다. 이같은 이유로 신규 공무원들에 대한 연금기금을 설치하여 공무원연금의 재원을 조달하려는 움직임이 일고 있다. 특히 독일의 공무원연금은 본인의 기여금 없이 순전히 세금으로 재원이 조달되기 때문에 공공재정의 부담이 더 크다. 다만 공무원연금과 국민연금의 이중적인 제도를 당장 바꾸어야 한다는 목소리는 높지 않으나, 국민연금과 유사한 개혁이 공무원연금에서도 필요하다는 주장은 일고 있다. 이 글은 직업공무원제도의 기원에 대하여 간단히 살펴보고 독일의 공무원연금에 대하여 설명한 후 그 시사점을 찾는다.

Die Altersversorgung von Beamten ist in Deutschland im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz: BeamtVG) geregelt. Allerdings ist die zugehörige Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Föderalismusreform 2006 dezentralisiert worden, so dass Bund und Länder jeweils für ihren Bereich – die Länder auch für die Kommunen – zuständig sind. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamtinnen und Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten bedingt. Die Beamtenversorgung ist als ein Recht des öffentlichen Dienstes nach dem Grundgesetz(GG) “unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln”.(Art. 33 Abs. 4 GG). Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt. Der Leistungsbereich der Beamtenversorgung umfasst vor allem die Zahlung von Ruhegehältern wegen Erreichen der Altersgrenzen oder wegen Dienstunfähigkeit sowie von Leistungen an Hinterbliebene. Die Absicherung dieser Risiken wird damit für Beamtinnen und Beamte nicht vom Sozialrecht und den Sozialgesetzbüchern geregelt, sondern ausschließlich und um fassend durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Das Beamtenversorgungsrecht unterscheidet sich tatsächlich, in den Grundlagen und Strukturen sowie Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung. Finanziert wird die Beamtenversorgung aus den Haushalten der jeweils zuständigen Gebietskörperschaft, d. h. im Kern aus Steuermitteln. Eigene Beiträge müssen die Beamten nicht entrichten, so dass die Brutto-Nettorelationen bei den Beamtengehältern deutlich günstiger als bei den beitragspflichtigen Arbeitern und Angestellten ausfallen. Für die Zukunft lässt sich ein stark steigender Finanzaufwand für die Beamtenversorgung voraussagen. Dies ist insbesondere auf die vor allem in den 70er Jahren erfolgten vielen Neueinstellungen vor allem in den Ländern und mit Schwerpunkten im gehobenen und höheren Dienst zurückzuführen. Diese Beamtinnen und Beamten werden in den nächsten Jahren aus dem aktiven Dienst ausscheiden, während auf der anderen Seite der Personalbestand im öffentlichen Dienst seit Jahren rückläufig ist. Eine Projektion der Bundesregierung deutet den Trend einer wachsenden Zahl von Versorgungsempfängern an. Derzeit erhalten insgesamt ca. 1,5 Mio. Ruhegehaltsempfängerinnen und -empfänger, Witwen und Waisen Versorgungsbezüge nach Maßgabe des Beamtenversorgungsrechts in Bund und Ländern (Stand: Januar 2012). Es ist abzusehen, dass die Pensionszahlungen zu einer erheblichen Belastung der öffentlichen Haushalte führen werden. Ein immer größer werdender Teil der Steuereinnahmen muss daher für die Finanzierung von Ruhegehältern und Hinterbliebenengeld ausgegeben werden. Einzelne Bundesländer und auch der Bund sind deshalb dazu übergegangen, durch Einrichtung von Pensionsfonds für neu eingestellte Beamte die Versorgungsausgaben teilweise “vorzufinanzieren”. Wenn das Pensionsalter erreicht ist, sollen dann diese Rücklagen schrittweise aufgelöst werden. Allerdings erfolgen die Zahlungen in diese Pensionsfonds teilweise nur “nach Kassenlage”. Wie bei der Rentenversicherung so ist es auch bei der Beamtenversorgung in den zurückliegenden Jahren zu erheblichen Einschnitten ins Leistungsniveau gekommen. Politisches Ziel war es dabei, es zwar bei den unterschiedlichen Systemen zu belassen (also die gesonderte Beamtenversorgung weiterzuführen), aber die Belastungen, die die Rentner der GRV zu tragen haben, wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Die offene Frage bleibt, ob das Nebeneinander von Rentenversicherung und der im Leistungsniveau deutlich besseren Beamtenversorgung überhaupt noch eine Zukunft hat. Vor dem Hintergrund der wachsenden demografischen Belastungen einerseits und eines Verständnisses eines modernen Sozialstaates andererseits, der die gesamte Bevölkerung unter einheitlichen Bedingungen schützt und verpflichtet, gewinnen Reformvorstellungen einer umfassenden Bürger- oder Erwerbstätigenversicherung an politischem Gewicht. Wenn perspektivisch eine Abschaffung der Beamtenversorgung angestrebt wird, so bleibt allerdings zu berücksichtigen, dass ein solcher Schritt erst in längerer Frist realisiert werden kann. Die bereits laufenden Pensionen wie die bereits erworbenen Ansprüche müssten angesichts des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes davon unberührt bleiben, so dass es im Grundsatz darum geht, Beschäftigte, die neu in ein Beamtenverhältnis übernommen werden oder die erst seit kurzer Zeit verbeamtet worden sind, in die Rentenversicherung zu übernehmen. Für die öffentlichen Kassen entstünden dadurch allerdings zunächst erhebliche Mehrausgaben, da Arbeitgeberbeiträge zu entrichten wären. Um Einkommenseinbußen infolge der Arbeitnehmerbeiträge bei den neuen bzw. jungen Beamten zu vermeiden, müssten zudem die Bruttogehälter erhöht werden. Langfristig entstünden in Folge des niedrigeren Leistungsniveaus der Rentenversicherung allerdings Entlastungen für die öffentlichen Haushalte.

Die Altersversorgung von Beamten ist in Deutschland im Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern (Beamtenversorgungsgesetz: BeamtVG) geregelt. Allerdings ist die zugehörige Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Föderalismusreform 2006 dezentralisiert worden, so dass Bund und Länder jeweils für ihren Bereich – die Länder auch für die Kommunen – zuständig sind. Die Eigenständigkeit der Beamtenversorgung ist durch die verfassungsrechtliche Stellung des Berufsbeamtentums, die Aufgaben und Funktionen der Beamtinnen und Beamten zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben, das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis und die lebenslange besondere Rechte- und Pflichtenstellung zwischen Dienstherr und Beamten bedingt. Die Beamtenversorgung ist als ein Recht des öffentlichen Dienstes nach dem Grundgesetz(GG) “unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln”.(Art. 33 Abs. 4 GG). Die Konkretisierung der hergebrachten Grundsätze und die Festlegung der Pflichten und Rechte der Beamtinnen und Beamten unterliegen dem Gesetzesvorbehalt und werden durch die Gesamtheit der gesetzlichen Regelungen des Beamtenrechts umgesetzt. Der Leistungsbereich der Beamtenversorgung umfasst vor allem die Zahlung von Ruhegehältern wegen Erreichen der Altersgrenzen oder wegen Dienstunfähigkeit sowie von Leistungen an Hinterbliebene. Die Absicherung dieser Risiken wird damit für Beamtinnen und Beamte nicht vom Sozialrecht und den Sozialgesetzbüchern geregelt, sondern ausschließlich und um fassend durch das rechtlich und funktional eigenständig ausgestaltete Beamtenversorgungsrecht. Das Beamtenversorgungsrecht unterscheidet sich tatsächlich, in den Grundlagen und Strukturen sowie Berechnungsmethoden deutlich von der gesetzlichen Rentenversicherung. Finanziert wird die Beamtenversorgung aus den Haushalten der jeweils zuständigen Gebietskörperschaft, d. h. im Kern aus Steuermitteln. Eigene Beiträge müssen die Beamten nicht entrichten, so dass die Brutto-Nettorelationen bei den Beamtengehältern deutlich günstiger als bei den beitragspflichtigen Arbeitern und Angestellten ausfallen. Für die Zukunft lässt sich ein stark steigender Finanzaufwand für die Beamtenversorgung voraussagen. Dies ist insbesondere auf die vor allem in den 70er Jahren erfolgten vielen Neueinstellungen vor allem in den Ländern und mit Schwerpunkten im gehobenen und höheren Dienst zurückzuführen. Diese Beamtinnen und Beamten werden in den nächsten Jahren aus dem aktiven Dienst ausscheiden, während auf der anderen Seite der Personalbestand im öffentlichen Dienst seit Jahren rückläufig ist. Eine Projektion der Bundesregierung deutet den Trend einer wachsenden Zahl von Versorgungsempfängern an. Derzeit erhalten insgesamt ca. 1,5 Mio. Ruhegehaltsempfängerinnen und -empfänger, Witwen und Waisen Versorgungsbezüge nach Maßgabe des Beamtenversorgungsrechts in Bund und Ländern (Stand: Januar 2012). Es ist abzusehen, dass die Pensionszahlungen zu einer erheblichen Belastung der öffentlichen Haushalte führen werden. Ein immer größer werdender Teil der Steuereinnahmen muss daher für die Finanzierung von Ruhegehältern und Hinterbliebenengeld ausgegeben werden. Einzelne Bundesländer und auch der Bund sind deshalb dazu übergegangen, durch Einrichtung von Pensionsfonds für neu eingestellte Beamte die Versorgungsausgaben teilweise “vorzufinanzieren”. Wenn das Pensionsalter erreicht ist, sollen dann diese Rücklagen schrittweise aufgelöst werden. Allerdings erfolgen die Zahlungen in diese Pensionsfonds teilweise nur “nach Kassenlage”. Wie bei der Rentenversicherung so ist es auch bei der Beamtenversorgung in den zurückliegenden Jahren zu erheblichen Einschnitten ins Leistungsniveau gekommen. Politisches Ziel war es dabei, es zwar bei den unterschiedlichen Systemen zu belassen (also die gesonderte Beamtenversorgung weiterzuführen), aber die Belastungen, die die Rentner der GRV zu tragen haben, wirkungsgleich auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Die offene Frage bleibt, ob das Nebeneinander von Rentenversicherung und der im Leistungsniveau deutlich besseren Beamtenversorgung überhaupt noch eine Zukunft hat. Vor dem Hintergrund der wachsenden demografischen Belastungen einerseits und eines Verständnisses eines modernen Sozialstaates andererseits, der die gesamte Bevölkerung unter einheitlichen Bedingungen schützt und verpflichtet, gewinnen Reformvorstellungen einer umfassenden Bürger- oder Erwerbstätigenversicherung an politischem Gewicht. Wenn perspektivisch eine Abschaffung der Beamtenversorgung angestrebt wird, so bleibt allerdings zu berücksichtigen, dass ein solcher Schritt erst in längerer Frist realisiert werden kann. Die bereits laufenden Pensionen wie die bereits erworbenen Ansprüche müssten angesichts des grundgesetzlichen Eigentumsschutzes davon unberührt bleiben, so dass es im Grundsatz darum geht, Beschäftigte, die neu in ein Beamtenverhältnis übernommen werden oder die erst seit kurzer Zeit verbeamtet worden sind, in die Rentenversicherung zu übernehmen. Für die öffentlichen Kassen entstünden dadurch allerdings zunächst erhebliche Mehrausgaben, da Arbeitgeberbeiträge zu entrichten wären. Um Einkommenseinbußen infolge der Arbeitnehmerbeiträge bei den neuen bzw. jungen Beamten zu vermeiden, müssten zudem die Bruttogehälter erhöht werden. Langfristig entstünden in Folge des niedrigeren Leistungsniveaus der Rentenversicherung allerdings Entlastungen für die öffentlichen Haushalte.

Beamtenversorgung, Rentenversicherung, Grundgesetz, Alimentationsprinzip, Berufsbeamtentum